党中央、国务院高度重视加强和改进国有资产监管工作。党的十九届四中全会明确要求，形成以管资本为主的国有资产监管体制。这是以习近平同志为核心的党中央立足党和国家事业发展全局、对深化国资国企改革作出的重大决策，对于增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本具有十分重要的意义。会后，贯彻落实四中全会精神，郝鹏同志在《学习时报》上发表《加快实现从管企业向管资本转变 形成以管资本为主的国有资产监管体制》的署名文章。11月11日，国务院国资委正式印发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

一、文件出台背景

党的十八届三中全会指出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。习近平总书记在2018年中央经济工作会议上再次强调，要加快实现从管企业向管资本转变，履行好出资人职责。党的十九届四中全会提出形成以管资本为主的国有资产监管体制。贯彻落实党中央决策部署，国资委立足全面深化改革大局，将深化自身改革作为一项重要的政治任务来抓，在中央全面深化改革委员会和国务院国有企业改革领导小组的领导下，扎实推进职能转变取得积极进展：一是调整内设机构职能。2019年开展厅局职能调整，进一步突出推动科技创新、强化出资人监督、推进董事会建设、加强宏观研究、深化经济运行分析等五项工作。二是强化管资本职能。调整优化国有资本布局，完善投资监督管理体系，指导21家国有资本投资、运营公司试点企业深入推进改革试点工作，加强国有资产监督，加大违规经营投资责任追究力度。三是开展授权放权。今年6月印发《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，列入5大类、35项授权放权事项，最大程度调动和激发企业的积极性。四是改进监管方式手段。建设全国国资国企在线监管系统，编制并及时修订《国务院国资委权力和责任清单（试行）》，截至今年10月，国务院国资委现行有效规章27件、规范性文件207件，国资监管的法规制度框架基本健全。

习近平总书记在党的十九届四中全会对国企改革和国资监管作出了重大部署，对做好国资国企工作具有重要指导意义。深入学习贯彻党的十九届四中全会特别是习近平总书记重要讲话精神，按照党中央、国务院关于深化国资国企改革的有关要求，根据巡视整改意见，国资委深入研究从管企业向管资本转变的内涵、路径和措施，广泛开展调查研究，结合前期研究成果，制定了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，经由国资委党委会议审议通过后正式印发。

二、主要内容

《实施意见》紧紧围绕“管资本”这条主线，从总体要求、重点措施、主要路径、支撑保障四个维度，构建以管资本为主加快国有资产监管职能转变的工作体系。《实施意见》的主要内容可以概括为“实现四个转向、突出五项职能、优化四个路径、强化四个保障”。

一是实现四个转向，确保转变精准到位。《实施意见》结合近年来推进职能转变的工作实际，坚持问题导向，进一步明确了转变的起点和目标。“4个转向”分别是转变监管理念，从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管，确保该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位；调整监管重点，从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能，更多着眼于国有资本整体功能和效率，加强系统谋划和整体调控；改进监管方式，从习惯于行政化管理转向更多运用市场化法治化手段，更加注重以产权为基础、以资本为纽带，通过法人治理结构履行出资人职责；优化监管导向，从关注规模速度转向更加注重提升质量效益，按照高质量发展的要求，引导企业加快转变发展方式，不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

二是突出五项职能，确保重点管住管好。《实施意见》按照《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等有关要求，结合工作重点，进一步细化明确了管资本的实质内涵，可以总结为“5个聚焦、5个管好”。即聚焦优化国有资本配置，管好资本布局，通过加强整体调控，构建全国国有资本规划体系，引导企业聚焦主责主业，进一步发挥国有资本功能作用；聚焦增强国有企业活力，管好资本运作，通过加强国有资本运作统筹谋划和基础管理，更好发挥国有资本投资、运营公司的功能作用，进一步提高国有资本运营效率；聚焦提高国有资本回报，管好资本收益，通过完善考核指标体系，发挥考核导向作用，推动资本预算市场化运作，进一步促进国有资产保值增值；聚焦防止国有资产流失，管好资本安全，通过健全覆盖国资监管全部业务领域的出资人监督制度，构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环，进一步筑牢防止国有资产流失的底线；聚焦加强党的领导，管好国有企业党的建设，坚持“两个一以贯之”，坚持管资本就要管党建，进一步以高质量党建引领国有企业高质量发展。

三是优化四个路径，确保转变系统有效。《实施意见》坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，在明确管资本重点内容的基础上，同步调整优化监管方式，更多采用市场化、法治化、信息化监管方式，实现监管职能与方式相互融合、相互促进。四个路径是：以国资委权力责任清单为基础，厘清职责边界，将不该有的权力拦在清单之外，保证清单内的权力规范运行；以法人治理结构为载体，依法制定或参与制订公司章程，依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选，更好体现出资人意志；以分类授权放权为手段，根据企业不同特点，有针对性地开展授权放权，充分激发企业活力；以加强事中事后监管为重点，切实减少审批事项，实现实时在线动态监管，加大对制度执行情况的监督检查力度，不断提高监管效能。

四是强化四个保障，确保转变全面落地。围绕以管资本为主的目标任务，《实施意见》提出要从四个方面着手，为形成以管资本为主的国有资产监管体制提供坚实保障，即：统一思想认识，凝聚系统共识，构建国资监管大格局；加强组织领导，有效落实责任，确保改革要求落地；完善制度体系，强化法治保障，推动将管资本有关要求体现到有关法律法规修订中；改进工作作风，提升队伍素质，建设一支高素质专业化国资监管干部队伍。

三、当前及下一步有关工作

党的十九届四中全会作出“形成以管资本为主的国有资产监管体制”的部署，结合《实施意见》的印发，近期国资委在加快推进国资监管职能转变方面主要开展了以下工作：

一是深入传达学习党的十九届四中全会精神，认真贯彻落实中央关于国有资产监管的新部署。习近平总书记代表中央政治局作的工作报告中，多处肯定了国资国企工作，同时也用9句话123个字对国资国企工作作了集中部署，全面涵盖了国有经济、国有资本、国有企业、国有资产4个方面的工作，有许多新要求、新表述、新部署。第一，关于国有经济“五力”的新要求，即增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，是对此前表述的系统整合和最新概括，并把竞争力摆在第一位，新增“创新力”要求，充分体现了时代发展的新要求。第二，关于中国特色现代企业制度的新表述，首次写入中央全会文件，成为中国特色社会主义制度的重要组成部分，更加突出了“两个一以贯之”的要求。第三，关于国有资产监管体制的新部署，党的十九届四中全会关于“形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”的精神，确立了当前和今后一个时期国有资产监管体制改革的目标和任务。一方面进一步强调了以管资本为主的要求，另一方面更加突出了国有资产监督，明确了寓监督于管理的要求。这就需要我们以《实施意见》为基础，进一步推动国资监管职能转变，加强国有资产监管，防止国有资产流失，守护好全体人民共同财富；同时更好发挥国有资本投资、运营公司功能作用，加大对企业授权放权力度，赋予企业更多自主权，进一步强化国有企业市场主体地位。

二是修订完善国资委权力和责任清单，进一步厘清国资监管职责边界。落实以管资本为主加强国有资产监管的要求，首先要明确管资本的重点职责和履职方式。结合机构改革和职能调整情况，做好与《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》的衔接，国资委在广泛征求中央企业和地方国资委意见的基础上，对2018年编制形成的权力和责任清单进行了修订，形成国务院国资委权力和责任清单。

三是着眼全国国资国企发展改革监管和党的建设，加快构建国资监管大格局。近年来，各级国资委统筹推进国资国企改革发展，国资监管系统建设取得积极进展。但仍然存在上下级国资委沟通联系不够紧密、全国国资系统合力有待增强等问题。为加快形成以管资本为主的国有资产监管体制，推动构建国资监管大格局，日前，国资委印发了《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》（国资发法规〔2019〕117号），明确提出力争用2-3年时间推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强，加快形成国资监管一盘棋。

贯彻落实党的十九届四中全会精神，国资委将以此次职能转变为新起点，按照《实施意见》明确的方向和路径，全面落实各项措施，着力完善以管资本为主的国有资产监管体制，不断提高监管的系统性针对性有效性，下一步，将重点做到“三个着力”。着力抓好习近平总书记重要讲话和四中全会精神的学习宣传和贯彻落实工作。通过专题辅导培训、组织召开中央企业负责人会议、地方国资委负责人会议等，真正做到学懂弄通、入脑入心，全力以赴抓好贯彻落实。着力抓好国资国企制度建设。按照党的十九届四中全会关于“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”的要求，加快完善以管资本为主的国有资产监管体制制度，进一步完善国资国企治理体系，使各方面制度更加成熟定型，将制度优势转化为治理效能。着力抓好国资国企改革重点任务落实。按照国务院国有企业改革领导小组部署，落实好国有企业改革顶层设计，抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案，进一步明确从管企业向管资本转变，形成以管资本为主的国有资产监管体制的改革举措。针对《实施意见》明确的方向和路径，细化工作措施，确保管资本重点任务落实落地。本文系《国资报告》记者根据国资委副主任、党委委员翁杰明在2019年11月27日召开的政策吹风会上的讲话整理而成。