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关于提高依法履行出资人职责能力和水平问题研究

文章来源:国资委直属机关团委  发布时间:2007-07-27

    一、研究背景和意义

    (一)研究背景

    党的十六大、十六届二中全会决定深化国有资产管理体制改革,成立国有资产监督管理机构,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制,将国有企业和国有资产管理体制改革推进到了一个新的阶段。企业国有资产监管工作取得了显著成效,同时也面临挑战。如何进一步提高国有资产监督管理机构依法履行出资人职责能力和水平,不仅是企业国有资产监管工作面临的艰巨任务,也是推进国有资产监管体制改革不可回避的重大课题。

    1、企业国有资产监管工作取得的成就

    根据国务院2003年5月发布实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《条例》)和国务院“三定”方案的规定,国资委代表国务院对授权范围内的中央企业依法行使国有资本出资人职责,负责指导国有企业改革和重组,推进国有经济结构和布局的战略性调整。国务院国资委自2003年3月组建以来,认真履行国务院赋予的出资人职责,积极推进国有企业改革与发展,实施国有经济布局与结构的调整,取得了明显的成效。

    一是制度创新不断推进。2003年国务院国资委成立以来,以制度创新为先导,坚持推进国有资产监管体制改革,相继出台了与《条例》相配套的15个规章和30多件规范性文件,从企业改制、清产核资、产权管理、业绩考核、财务监督、薪酬改革、高管人员管理、法律风险防范等各方面加以规范,初步形成了国有资产监管的组织体系和法规体系,使我委监管工作建立在符合市场化要求的制度约束之下。与此同时,我委所监管的中央企业也围绕改革与发展的中心,结合自身特点进行了个性化的内部制度创新。例如,以建立健全国有大型公司董事会为重点,企业法人治理结构得以继续完善,外部董事制度逐步推行;以总法律顾问制度为核心的国有企业法律顾问制度建设不断深入,中央企业重大法律纠纷案件管理制度和企业法律风险防范机制正在完善;企业内部劳动、人事、分配制度改革逐步深化。

    二是布局结构调整取得重大进展。从战略上调整国有经济布局和结构,是从整体上搞好国有经济、发挥国有经济主导作用的一项重要举措,也是调整和完善所有制结构的一项重要内容。近年来,国资委在发挥市场对资源配置的基础性作用的前提下,充分履行出资人职责,以市场化的方式,通过资产重组、联合和并购等手段积极进行结构调整,做强做大优势国有企业,着力培养和积极发展具有自主知识产权、知名品牌和国际竞争力的大公司大企业集团。在各方积极配合和共同努力下,中央企业已从2003年的196户调整为166户。不少企业剥离非主营业务,缩短投资链条,取得实质性进展。

    三是中央企业实力增强。中央企业在我国经济发展中举足轻重,国资委不断引导、促进中央企业树立和落实科学发展观,进一步转变增长方式,坚持走新型工业化道路,努力提高中央企业的整体素质和可持续发展能力,2005年,中央企业实现销售收入67312.9亿元,增长19.8%;实现利润6276.5亿元,增长27.9%;实现净利润3361.6亿元,增长34.5%;净资产收益率9.7%,提高1.2个百分点;完成增加值19755亿元,增长20.8%,均创历史最好水平。2005年末,中央企业资产总额达到10.63万亿元,比上年末增长15%;净资产4.65万亿元,增长18.1%。

    2、企业国有资产运营与监管工作面临的问题

    国务院国资委成立以来,中央企业的改革与发展取得了明显成效,但是深层次的改革和促进进一步发展的任务也显得更加繁重,归纳起来主要有以下几个方面:

    一是企业国有资产出资人职权并未完全到位。依照《公司法》、《条例》的规定,出资人依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。但是,由于国有资产管理体制改革和国有企业目前正处于改革阶段,企业国有资产出资人的职权尚未完全到位。目前,国资委不仅未对所出资企业行使收益权,而且部分中央企业管理者的选择权也由其他部门和机构行使。

    二是培育具有国际竞争力的大型企业集团任务十分艰巨。在一定程度上,拥有多少跨国公司可以体现一个国家的经济实力。我国国有企业尽管数量众多,但真正具有国际竞争力的大型企业集团依然寥若晨星。2005年上榜美国《财富》500强的中国国有企业15家,其中10家为国资委监管企业,但沃尔玛一家的销售收入就相当于这10家企业合计的83.1%。我们的大型国有企业尚未真正的实现跨国经营,倒是在“家门口”开展国际竞争,国内竞争国际化已经达到白热化的程度。中央企业的行业结构仍然较散,资产的集中度仍然较低。由于当今产业集中度的提高演化为产业重建,“系统集中者”成为全球经济的统治者,因而给发展中国家企业特别是我们的中央企业带来了前所未有的严峻挑战。

    三是国有企业改革的股份制改造任重而道远。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出,要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。这是在总结我国经济体制改革经验的基础上作出的英明决定。这为国有企业改革指出了明确的方向。虽然国有企业改革已经取得很大的成效,但进一步推进投资主体多元化,规范实施股份制改造,是中央企业下一步深化改革的主要任务。

    四是国有资本的营运体系不健全。随着国有资产管理体制改革的深入,企业国有资产的产权责任比过去明确了,有一个特设机构来履行出资人职责。国资委按照《公司法》和《条例》的规定,对中央企业行使重大事项的决策权、经营者的选择权和收益分配权,建立和完善了战略发展规划审定、产权管理、业绩考核、财务监督、收入分配、经营者选拔等相关配套制度,进一步落实了资产经营责任制,国有资产的监督管理体系初步建立。但是企业国有资产的产权硬约束机制尚未完整建立起来,国有资本的监管与营运体系还不健全,尤其是国有资本的营运主体不突出,国资委直接面对一百多家经营主体,监管幅度过宽,监管效果受到影响,因此加快国有资本营运体系建设迫在眉睫。

    五是建立国有独资公司董事会完善公司治理结构任务繁重。实践证明,建立和完善董事会是完善公司治理结构的关键,也是现代公司制条件下委托代理、分权制衡的重要制度安排。因此,2005年4月在国务院提出的深化经济体制改革的意见中,明确要求要“以建立健全国有大型公司董事会为重点,抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度”。按照国务院的要求,国资委经过充分的准备,已经开始在中央企业开展国有独资公司的董事会试点。在国有独资公司建立董事会,比股权多元化的公司难度还要大,如果国资委、董事会、经营层的关系以及外部董事与内部董事的关系处理不好,出现某方面的缺位或者越位,都将影响公司治理结构的效果。因此,建立国有独资公司董事会,时间紧,任务重。

    (二)研究的意义

    不难发现,国资委组建以后,按照加强党的执政能力建设的要求,积极贯彻落实“三个代表”的重要思想,认真履行国有资本出资人职责,推进国有企业改革和战略结构的调整,引导、促进企业加快技术创新,加强经营管理,防范和化解经营风险,并加强国有资产监管相关规章制度建设,规范改制行为,强化财务监督,完善业绩考核,明确经营责任,使国有资产保值增值得到层层落实。但是,国有资产出资人职权尚未到位,国有资产监管、营运体系还不完善,国有经济布局结构尚不合理,中央企业国际竞争力较弱,企业股份制改造和完善公司治理结构的任务十分艰巨。
    同时,我们还应该清醒地认识到,随着加入WTO和国际企业竞争的强化,国有企业改革和发展面临着来自国外企业的竞争和挑战,如何提高国有企业的竞争力,拓宽其国际生存和发展空间,也是出资人需要认真面对的问题。

    综上,我们认为,在经历了企业国有资产监管体制改革初步探索之后,国有企业改革与发展的实践及国有资产管理体制改革均对国资委履行出资人职责的能力和水平提出了更新颖、更深刻、更复杂的问题,对国资委进一步提高依法履行出资人职责的能力提出了考验。本课题围绕国务院国资委有关职能和工作,就国资委提高依法履行出资人职责能力和水平的相关问题进行研究,在此基础上提出建议,促进企业国有资产监督管理工作的顺利开展,深化国有资产管理体制改革。

    二、如何理解依法履行出资人职责

    (一)依法履行出资人职责的一般含义

    在一般语义中,依法履行出资人职责,是指公司股东或其他企业投资者(如合伙企业合伙人、独资企业投资人等)依照相关法律、法规的规定对其出资的企业行使权利、履行义务,并承担其结果的行为与过程。在我国当前国有资产管理体制改革和国有企业改革的背景下,依法履行出资人职责,是指国有资产监督管理机构根据授权或委托代表国家依法对所出资企业行使相应职权,履行义务并承担相应责任。国有资产监督管理机构依法履行出资人职责必须做到以下几点:

    1.准确把握行权履责的正确方向

    依法履行出资人职责,是我国国有企业改革和深化国有资产管理体制改革过程中提出的一项重要任务,首先要从国有资产管理制度改革的角度进行理解和把握。党的十六大报告提出,继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。根据党的十六大提出的深化国有资产管理体制改革的精神,依照相关法律、行政法规的规定,国务院和省、市人民政府设立了国有资产监督管理机构,分别代表本级人民政府履行出资人职责,从组织上解决了长期以来困扰人们的出资人缺位问题。国有资产监督管理机构的设立本身就是国有资产管理体制改革的一个关键环节。

    依据党的十六大、十六届二中全会、三中全会的精神,国有资产管理体制改革的根本目标在于:完善相关法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任“三统一”、管资产和管人、管事“三结合”的国有资产管理体制。

    这些原则和目标不仅是立法机构制定国有资产管理法律、法规应当遵守的依据,也是国有资产监督管理机构依法履行职责的指导思想。国有资产监督管理机构应当完整理解和掌握国有资产管理体制改革的深刻内涵,并以此作为其制定政策、履行职责的出发点,推进建立有效的国有资产经营体制和方式。国务院国有资产监督管理委员会成立3年多来,在党的十六大及各届会议精神的指导下,积极推进国有资产管理体制改革,不断完善国有资产监管体制,依法履行出资人职责,全面开展各项工作,使国有经济保持了快速增长的良好态势。

    2.严格把握行权履责的法律规定

    依法履行出资人职责,是对国有资产监督管理机构的法律定位、行为规范提出的要求,还需要国有资产监督管理机构严格依法行使相应职权,依法办事。

    在我国,企业法律包括两个体系。一个是按照所有制标准形成的“企业法”体系,具体包括:《全民所有制工业企业法》(以下简称《企业法》)、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》(以下简称《转机条例》)、《城镇集体所有制企业条例》、《私营企业暂行条例》、《中外合资经营企业法》、《中外合资经营企业法实施条例》、《中外合作经营企业法》、《中外合作经营企业法实施细则》、《外资企业法》、《外资企业法实施细则》等;另一个是按照出资人及其法律责任为标准形成的“公司-合伙-独资企业法”体系,具体包括:《公司法》、《合伙企业法》和《个人独资企业法》。其中,对于国有资产出资人代表而言,具有直接规范意义的是《企业法》及《转机条例》与《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、行政法规。

    根据《企业法》第2条的规定,全民所有制企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。企业的财产属于全民所有,国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。在国有资产出资人代表职责方面,《企业法》并未明确具体的国有资产出资人代表机构,也未严格区分政府的国有资产出资人代表与行政管理者角色,而是从政府与企业关系的角度规定了政府及政府主管部门的职责。但是,这种立法体例并不否定政府作为出资人代表的机制。其中,《企业法》16条、第18条及第55条关于出资人职责的具体规定包括:依照国务院规定统一对企业下达指令性计划,保证企业完成指令性计划所需的计划供应物资,审查批准企业提出的基本建设、重大技术改造等计划;任免、奖惩厂长,根据厂长的提议,任免、奖惩副厂级行政领导干部,考核、培训厂级行政领导干部;决定企业设立、合并与分立等。1992年7月实施的《转机条例》进一步提出了政企职责分开的原则,还明确规定国务院代表国家行使企业财产所有权。为确保企业财产所有权,《转机条例》第42条规定,政府及其有关部门分别行使下列职责:(1)考核企业财产保值、增值指标,对企业资产负债和损益情况进行审查和审计监督;(2)根据国务院的有关规定,决定国家与企业之间财产收益的分配方式、比例或者定额;(3)根据国务院的有关规定,决定、批准企业生产性建设项目,但该条例规定由企业自主决定的投资项目除外;(4)决定或者批准企业的资产经营形式和企业的设立、合并(不含兼并)、分立、终止、拍卖,批准企业提出的被兼并申请和破产申请;(5)根据国务院的有关规定,审批企业财产的报损、冲减、核销及关键设备、成套设备或者重要建筑物的抵押、有偿转让,组织清算和收缴被撤销、解散企业的财产;(6)依照法定条件和程序,决定或者批准企业厂长的任免(聘任、解聘)和奖惩;(7)拟订企业财产管理法规,并对执行情况进行监督、检查;(8)维护企业依法行使经营权,保障企业的生产经营活动不受干预,协助企业解决实际困难。

    2003年政府机构改革以后,国务院和地方政府先后设立国有资产监督管理委员会,作为经本级政府授权代表其履行出资人职责的机构,从政府机构设置上完善了国有资产出资人代表制度。2003年5月,根据党的十六大和十六届二中全会精神,结合国有企业改革的现实和深化国有资产管理体制改革的需要,国务院制定并公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》。该《条例》以《公司法》等法律为依据,明确了国有资产监督管理机构的性质。第13条具体规定了国有资产监督管理机构的主要职责:(1)依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规,对所出资企业履行出资人职责,维护所有者权益;(2)指导推进国有及国有控股企业的改革和重组;(3)依照规定向所出资企业派出监事会;(4)依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核,并根据考核结果对其进行奖惩;(5)通过统计、稽核等方式对企业国有资产的报保值增值情况进行监管;(6)履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。此外,国务院国资委还可以制定企业国有资产监管的规章、制度。

    与《企业法》关于企业出资人职责的规定相比,2005年修订的《公司法》关于出资人及其组织的权利、义务的规定更为规范。一是系统规定了股东(大)会(公司权力机构)的权利与股东的基本义务;二是针对国有独资公司的特殊情况,规定了国有资产监督管理机构的相关权利,与《条例》的有关规定相衔接。根据《公司法》第4条的规定,公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。由全体公司股东组成的公司股东(大)会是公司的权力机构,股东(大)会行使的职权包括:(1)决定公司的经营方针和投资计划;(2)选举和更换非由职工代表担任的董事、监事,决定有关董事、监事的报酬事项;(3)审议批准董事会的报告;(4)审议批准监事会或者监事的报告;(5)审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案;(6)审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案;(7)对公司增加或者减少注册资本作出决议;(8)对发行公司债券作出决议;(9)对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议;(10)修改公司章程;(11)公司章程规定的其他职权。(第38条、第100条)除此之外,根据《公司法》第22条、第72条及其他相关条款规定,股东还可以依法转让股权,依法行使诉权等。《公司法》还对公司股东义务作出了较为完整的规定。其中,第20条规定:公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程,依法行使股东权利,不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益;不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的,应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任,逃避债务,严重损害公司债权人利益的,应当对公司债务承担连带责任。这些规定对于督促公司股东依法履行出资义务、依法行使股东权利起到了积极作用。国家或者其国有资产出资人代表机构应当遵循《公司法》关于股东权利、义务的一般规定,依法行使股东自益权和共益权。

    针对国有企业改制为国有独资公司的现实,《公司法》明确规定,各级人民政府国有资产监督管理机构对国有独资公司履行出资人职责(第65条)。国有独资公司不设股东会,由国有资产监督管理机构行使股东会职权,委派非由职工代表担任的董事、监事,指定董事长、副董事长、监事会主席,制定或审定公司章程等(第66条、第67条、第68条、第71条)。

    此外,为依法履行出资人职责,做好企业国有资产监督管理工作,国务院国资委以及财政部、中国证监会等有关部门先后颁布了一些部门规章,对相应的事项作出了专门规定。这些部门规章也构成了国务院国资委依法履行出资人职责的法律依据。

    最后,需要指出的是,十届全国人大已经将《国有资产法》列入了全国人大立法规划,现已经开始组织有关方面进行起草工作,该法出台后,将会进一步促进国务院国资委依法行使出资人职责,促进国有资产保值增值工作。
总之,各级人民政府的国有资产监督管理机构作为代表国家履行出资人职责的特设机构,在行权履责时所主要遵循的就是现行《公司法》、《企业法》、《条例》及其配套的规章和规范性文件。

    3.科学把握行权履责中的国有企业功能

    一般而言,国有企业和国有经济主要发挥以下三个层次的功能:一是保障供给的功能,即保障公共产品和私人不愿投资的非公共产品的供给;二是稳定经济发展的功能,即确保国有经济在国民经济发展中发挥主导作用,维护国民经济持续稳定发展;三是实现资产增值的功能,即确保国有资产运营效益,实现国有资产保值增值。国有资产管理机构的目标就是要实现国有经济上述三个层次的功能。

    国有企业和国有资产的主要功能要求出资人对国有企业进行分类管理。我国国有企业可分为两类,一类是极少数关系经济命脉、国家安全、提供重要公共产品和服务,以及自然垄断行业的重要企业。如电网、电讯、军工、石油和大型基础设施等领域的重要企业。另一类是竞争性企业。第一类企业是政府进行公共管理、实现公共目标的重要资源,发挥保障公共产品供给、稳定经济发展的重要作用。十六大和十六届三中、五中全会精神,都明确要求加快调整国有经济布局和结构,完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,增强国有经济的控制力,发挥主导作用。国务院国资委监管的中央企业情况千差万别,既包括关键领域的重点企业,也有一般竞争性领域的企业;既有提供公共产品的企业,也有提供市场一般商品的企业;既有资产规模庞大的企业,也有资产规模很小的企业。国有经济战略性调整,需要明确哪些需要以“进”为主,哪些需要逐步退出;哪些以承担社会责任为主,哪些不承担社会责任只以盈利为目的。但是,国有经济布局和结构调整不是一劳永逸的,而是长期的。哪些产品、哪些领域,国有经济应该保障供给、保持控制力又是动态的,随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,一些产品过去需要国有企业保障供给,现在可能其他企业也可供给;一些过去应由国有经济保持控制力的领域已逐步放开,如商业流动领域等。

    此外,国有资产要承担社会公共责任,但也要实现保值增值。特别是竞争性企业,一般不承担公益职能,更应以赢利为目标,实现资产保值增值。国有资产保值增值主要通过国有资产保值增值率指标反映,体现经营期内企业国有资产运营效益与安全状况。从企业运营角度出发,企业运营目标应该是实现股东权益最大化,国有公司按理也不应例外。没有要求国有资产保值增值率达到一定水平,仅提国有资产保值增值应该说是国有资产运营的基本要求。国有资产运营效益的评判具有一定的复杂性。一是国有公司承担社会公共职责,在多大程度上影响了公司的经营业绩,往往难以度量。二是国有公司市场化不充分,缺乏参照系,国有公司盈利状况受到众多因素影响,盈利水平高可以是经营环境的好转,不一定完全是经营者的功劳;反之,盈利水平低也可能是由于经营环境恶化所致。三是国资委“通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值进行监管”,并不是国有资本运营实体,国有企业是国有资产保值增值的主体,即使每个国有公司实现股东权益最大化,也不等于整体国有资本运营效益最优。

    (二)现阶段国资委行权履责的有限性

    上述分析表明,国资委既不同于对全社会进行公共管理的政府行政机构,也不同于一般的企事业单位,而是根据授权代表国务院履行国有资产出资人职责的、专门承担国有资产监管职责的特殊机构。由于目前各方面改革的阶段性,现阶段国资委行权履责表现出许多有限性特征。需要强调的是,这些有限性是现阶段国有资产管理体制改革的产物,也需要接受国有资产管理体制改革的进一步检验。

    1. 有限范围

    “三定”方案明确国务院国资委的监管范围为非金融类经营性国有资产。《条例》也只适用于国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产,不适用于金融机构中国有资产。2003年10月21日国务院授权国务院国资委履行出资人职责的企业为189家,后来增加到196家,经过三年多的重组目前为166家。

    地方国资委的监管范围由地方政府确定,并没有强调一定要与国务院国资委完全一致。从目前实际情况看,大多数地方国资委与国务院国资委监管范围基本一致。少数地方国资委监管范围更宽一些,拓展到了金融类经营性资产和非经营性资产。如上海市通过委托的办法对行政事业性国有资产实施监管;南宁市国资委下设一个威宁公司,负责管理行政事业单位中的房产及经营性国有资产;吉林省国资委除监管省级企业国有资产外,还监管地方性金融类企业的国有资产;江西省政府将部分原隶属于院校的国有企业授权省国资委履行出资人职责。

    目前国资委监管的不是全部国有资产,也不是全部的非金融类经营性国有资产。如在国务院国资委监管企业之外,还有铁路、烟草、邮政等行业的国有资产;部分国家有关部门下属企业的国有资产;新闻出版领域、中国科学院及大学、医院等非经营性转型的国有经营性资产等。有学者提出,对于国资委监管之外的国有资产不能再搞金融国资委、非经营性国资委和资源性国资委等若干个国资委,应打造“全能”国资委,国资委监管范围应包括全部国有资产,不仅要包括全部非金融类经营性国有资产,还要包括金融性经营性国有资产、行政事业型非经营性国有资产和资源性国有资产。也有学者认为,金融类和非金融类经营性国有资产不宜由同一机构监管。显然,无论从理论上还是实践上,对其监管范围都需要进一步探索,而现阶段的监管只能是“有限的监管”。

    2. 有限角色

    从国务院国资委与中央企业的关系看,目前国资委直接监管的中央企业既有按《企业法》注册的企业,也有按《公司法》注册的公司。按《企业法》注册的企业,将逐步转制为按《公司法》注册的公司。国资委对于直接监管的公司是出资人代表,担当股东角色。如果直接监管的公司是国有独资公司,国资委行使股东会的职责,即《公司法》规定的股东会的11项职权。但实际上,国资委还可以将部分职权授予公司董事会。从法理和规定看,不管国资委如何行权履责,但根本的一条是不能直接干预企业的经营活动。

    从国务院国资委与地方国资委的关系看,十六大明确提出了“国家所有,分级行使产权”(由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益)的国有资产管理原则。地方政府依法授权地方国资委对其所辖企业行使出资人职责,享有所有者权益,可以自行决定包括国有股权转让、拍卖等事宜,拥有国有资产处置权力。国务院国资委和地方国资委分别对同级人民政府负责,国务院国资委对地方国资委进行业务工作指导和监督。地方国资委与国务院国资委并非隶属关系,两者作为企业的出资人,是平等的利益主体。

    因此,从上述两方面看,国务院国资委无论是对所出资的中央企业,还是对地方国资委,只能是“有限的角色”。

    3. 有限能力

    2005年1月13日李荣融主任在全国国有资产监督管理工作会议上的讲话,提出要提高依法履行国有资产出资人职责的能力、依法监管国有资产的能力、指导国有企业改革和重组的能力、发展和壮大国有经济的能力、加强和改进国有企业党建工作的能力等5个方面的能力。这是做好国有资产监管工作必需的能力。

    从国资委肩负的责任和使命看,如何切实履行出资人职责,国资委仍然面临诸多挑战。一是人员素质方面。黄菊副总理在2003年召开的第一次全国国有资产监管工作会议的讲话中,就要求各级国资委要有新作风、新面貌、新气象,切实履行好国家赋予的神圣职责,当好国有资产的“守护神”。国资监管工作人员要加强学习,钻研业务,恪尽职守,勤勉敬业,克己奉公,廉洁自律,加快建设一支高素质的国有资产监管队伍。国资委工作人员来自原国家经贸委、中央企业工委、财政部等部门,大多是长期从事机关工作的人员,缺乏企业实际工作经验,对企业具体运作熟悉程度不够,人员素质有待进一步提高。二是内设机构方面。国资委内部机构设置与政府部门略有不同,但总体上仍是分职责设部门。国资委各厅局按照职责分工同时面对160多家企业,一个企业也要同时面对委内多个厅局。国资委整体上行使管资产与管人管事相结合的职权,但在国资委内部管资产与管人管事仍然是由有关局分散进行,这就影响到整体合力的发挥。三是工作方式方面。对一般公司而言,股东会是公司内部机构,股东通过股东会行使出资人职责,以股东会决议方式决定公司重大事项。但对国有公司而言,国资委是从公司外部行使股东或股东会的职责,形式上仍带有行政审批的色彩。公司需国资委批准的重大事项,随时向国资委请示,国资委按职责分工,由有关局审核后以国资委名义批复,更多的是程序性审核,而不是实质性审核。对公司的重大事项的批复,国资委内部决策方式、程序都有待进一步探索和规范。涉及公司经营方针和投资计划等重大事项,国资委的批复标准,特别是对同行业类型的企业投资计划取舍依据等,都是需要深入研究的问题。四是管理幅度方面。目前国务院国资委监管的企业多达160多家,而且企业的具体情形各不相同,管理效果自然要受到影响。

    三、国资委如何依法履行出资人职责

    (一)未来一段时间国资委机构演变趋势展望

    按照党中央、国务院确立的国资委的使命--搞好国有企业、推进企业自主创新、推动国有经济布局和结构的战略性调整、实现国有资产保值增值。在过去的3年多时间里,国资委初步完成了第一阶段的目标--平稳、规范起步:组织机构搭建起来了,法律法规体系初步确立,考核、薪酬、产权管理、清产核资、市场化选聘人才等管人、管事、管资产的机制初步建立并开始运转。

    第一阶段目标完成后,国资委步入第二个重要发展阶段--2006-2008年,按照国务院国资委当前的工作部署及机构运行的轨迹,到2008年,应当完成的第二阶段的新目标主要应当包括以下三个方面:大部分中央企业建立起比较规范的董事会和较为完善的法人治理结构,现代企业制度初步确立;国有资本经营预算制度初步建立;中央企业的户数、管理的层级进一步精减,集团控制力进一步增强,主业更加明确,资产经营公司开始试点和运转。

    围绕党中央、国务院确立的使命,借鉴淡马锡的运作模式,在完成第二阶段确定的目标之后,2008年之后,国资委应当着力实现的目标至少应当包括以下三个方面:推动国有经济布局和结构的战略性调整;培育成功企业,提升企业核心竞争力;推动企业跨国经营。

    (二)对国资委内部的机构设置与运作高效的要求

    1、国资委机构应具备的特性

    为适应变革,国资委机构除了必须要有准确的职责定位外,还应当具有以下四个特性:

    一是机构内部必须始终强调协作性。在过去3年多时间里,国资委内部机构之间围绕委里的定位和使命,形成了比较良好的协作关系,这为树立国资委的新形象,完成第一阶段的起步目标奠定了重要的基础。但运作一段时间后,目前已经出现一种苗头,即各内设机构之间开始强化自己的职能,相互配合与协作趋于弱化,这不利于国资委工作形成“拳头”与合力,容易形成内耗,降低工作质量和效率。

    二是机构设置必须具有一定的适应性。国资委面临的环境在变,任务在变,因此,自身机构必须随着环境的变化而相应调整,机构设置要有一定的弹性,而且最好是内部主动作适应性调整。

    这是由国资委的机构特性和工作对象所决定的,它不同于政府公共机构,它要随着企业自身、环境及国际条件的变化而对其内设机构作相应的调整。

    三是机构必须具有较强的学习性。国资委的干部大部分来自党政机关,多年来形成的业务专长和工作技能与履行出资人职责所要求的素质和能力有不小的偏差,虽然经过3年多的适应,大家在意识和能力方面有不少的进步,但深度还远远不够,如果再考虑到未来3-5年所要完成的第二阶段(主要侧重于微观和中观层次)、第三阶段(主要侧重于中观和宏观层次)的目标和任务,则对国资委的每一个人来说,都提出了更高的要求,要不辱使命,国资委必须变成一个学习型的组织,要比其它政府机构有更强的学习能力。

    四是机构必须具有较强的兼容性。国资委的工作极具探索性和挑战性,没有现成的模式和经验可供借鉴,很多工作需要一边学习,一边探索,一边完善,这就要求国资委的所有内设机构要勇于开拓,勇于探索,要有胆识,要有气魄。同时,作为一个新机构,要有兼容性,既要学习国外的先进经验,学习国内一些地方国资监管机构和企业在实践中总结出来的好的经验,但同时也要考虑中国的国情和中央企业的实际,不照办硬套,要有“博大的胸怀”和较强的包容性。

    总之,按照新的国有资产监管体制的要求,从出资人的职能发挥和管理效率两个方面明确国资委定位,调整国资委机关的管理职能;根据国资监管机构的任务、管理幅度、管理水平以及其他相关因素,调整设计国资监管机构的管理模式;明确出资人与各中央企业总部、中央企业董事会、监事会及其成员的关系。依据国资监管机构职能定位,对国资监管机构关键管理职能进行分解,并以此为前提设计合理、高效的组织机构,确定部门,制定部门职责。

    2、在2006-2008年过渡阶段,国资委机构要处理好的关系

    在2006-2008年,国资委面临的改革、发展和制度建设任务将十分繁重,除了要巩固第一阶段已取得的成绩外,更要推进现代企业制度、国有资本经营预算制度、资产经营公司体制的建设和规范运转,这是一个充满风险和挑战,而又不能逾越的阶段,尤其是法人治理结构问题更是必须全力解决的核心问题。

    第一,进一步减少行政管理色彩,强化出资人职能。

    国资委的现有机构设置与实现第二阶段目标所要求的机构框架不完全匹配。比如说,现有机构的设置没有考虑推进国有独资公司设立规范董事会的现实,更没有考虑建立国有资本经营预算、推进国有资产经营公司运作的客观需要。下面,我们简单对推进国有独资公司董事会工作与现有机构设置可能存在的矛盾进行剖析,以便进一步加深对机构调整必要性的认识。

    根据《公司法》、国资委关于国有独资公司董事会试点指导意见、试点企业董事会与国资委的关系等有关法律法规和政策的精神,在国有独资公司建立规范的董事会之后,董事会是股东利益的忠实代表,是保护股东合法权益、体现股东意志的制度依托,是实现出资人职责到位的最终体现,同时,董事会还负责企业的重大决策,对企业进行战略性监控,并负责选聘、评价、考核、激励经理人员;经营层将主要承担执行董事会决议的职责;而国资委承担的是股东会的职责,主要是指导董事会工作。按照这种架构,国资委将来更多的是和董事会打交道,而不是像现在一样主要和经营层以及公司的各个职能部门直接进行业务联系。因此随着企业董事会的建立,委内机构也应进行相应的调整。
另外,对于国资委拟着力推进的诸如国有资本经营预算等制度建设,委内部也应成立专门的机构去统筹策划、调研、协调与相关部门的关系、进行方案的设计与论证、对相关工作人员进行事前培训等。

    第二,完善试点企业法人治理结构过程中要把握的几个关系。

    一是公司治理中分权制衡与股东会控制之间的关系问题。党的十六届三中全会指出,按照现代企业制度要求,规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责,形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制,这也将是国资委推进国有独资公司试点的最终目的和拟遵循的最重要的原则。但在推进试点的过程中,需要认真研究和把握公司治理制衡机制建设与股东会对公司控制之间的关系,不应以相互制衡为由来弱化股东会对公司的控制。淡马锡控股和爱立信比较好地处理了这种关系。

    淡马锡旗下的不少公司是多元化持股的上市公司,在其旗下公司涉及重大决策时,淡马锡控股的决策程序,通常情况下是先由公司执行层研究提出方案,之后交由董事会研究决定并报淡马锡控股审议。淡马锡控股及旗下形成了一种有效的工作习惯,即在研究和决定重大决策时,公司执行层随时与公司董事及淡马锡控股的相关部门进行沟通,公司其它董事也随时与淡马锡控股指派的董事及淡马锡控股的高层进行沟通,以确保决策科学并符合大股东利益。也就是说,淡马锡控股对旗下公司董事会及执行层的影响主要有三个通道:一是淡马锡控股总部派下去的董事;二是其它聘任的外部董事;三是淡马锡控股总部各部门与旗下各公司执行层良好的工作关系。同时,淡马锡控股还在以下三个方面加强对旗下企业的监控:一是定期检讨企业运作情况;二是定期与企业董事会面;三是亲临企业检查企业运作状况。

    爱立信对海外公司的控制问题也有异曲同工之处。虽然爱立信集团公司对所属公司有分权、有授权,但涉及到一些重大事项如投资、重大经营策略等决策时,集团公司会凌驾于所属公司之上,即使所属公司是一个多元化持股公司。这实质上就是公司的控制问题。换句话说,分权、授权或相互制衡,是在出资人对公司的控制框架下的制度安排,而不是相反。

    二是国际化经验与本土化之间的关系问题。我们应借鉴发达国家公司治理方面的先进理念,但必须清醒地认识到,各种制度的产生、规范运转和演变都有一个与之相应的社会、历史、文化环境,在研究和推进国有独资公司董事会试点过程中,我们要充分注意国际化与本土化之间的关系问题,把视野放得更宽一些。由于目前我国的法治环境和诚信制度及理念建设尚处在发展过程之中,因此要推进公司法人治理结构建设,可能遇到的困难会比设想的多,花费的时间也会较长些。

    我们以新加坡为例解析董事会建设时需要关注的一些体制以及政治文化环境的异同。从总体上讲,淡马锡控股对旗下企业的管控经验对国资委履行好出资人职责,构建微观企业制度基础,管理和监督好所出资企业国有资产有一定的借鉴性。除了技术层面的原因——都是代表国家履行出资人职责外,还有三点重要的共同点:一是从体制上来讲,新加坡的经济是政府主导型的经济,政府在整个国家的经济发展中具有很大的权威;二是新加坡的华人占总人口的70%以上,文化传统及价值观念有一定的相似性;三是新加坡的国有企业(在新加坡称“政联企业”)在国民经济中具有较强的影响力。

    但我国与新加坡至少在三个方面有着很大的不同:一是新加坡法制十分健全,属于“严刑酷法”,民众十分守法,信托责任比较健全;二是新加坡推行的是“精英政府”策略,公务人员是社会中最优秀的人才,收入及其它方面的待遇也是社会上最有吸收力的;三是新加坡实行的是资本主义制度,国有企业数量比较有限。

    因此,在借鉴新加坡企业法人治理结构和董事会制度建设时,我们必须对中国和新加坡的政治社会环境的差异有清醒的认识,以便使董事会试点企业的法人治理结构更加完善和有效。

    三是战略方向与改革细节之间的关系问题。正如上面分析的那样,在原有的体制基础上,要引入一种新的制度安排并不那么简单,从董事会内部制度建设、董事的选聘、董事会与董事的评价、董事的薪酬、国资委与董事会的关系、董事会与经营层及党委会的关系,以及董事会试点工作推进与现有制度环境的配套衔接等诸多方面,都需要对每项制度的建立和完善的细节做深入的研究,都需要国资委内部机构之间的通力协作。

    我们不妨以业绩考核与薪酬制度为例来审视一些细节问题。原则上讲,在规范的董事会建立后,对经营层的考核与奖惩应当由董事会来实施,但需要仔细推敲的是:国资委是否需要指导董事会对经营层的考核与奖惩?如果需要的话,指导应当把握的“度”是什么?其实,在这些问题的背后存在两个潜在的问题,一是如果不指导,中央企业负责人的总的薪酬水平是否能控制在中央和国务院领导的要求之内?因为每个企业的高管的薪酬由董事会根据各企业的业绩来确定,很可能的结果是最后整个中央企业汇总的薪酬水平是一个“失控”的结果;二是如果要控制的话,依据是什么?是一个个企业董事会对经营层的考核结果?国资委在董事会对经营层的考核过程中应当如何作为?在一定程度上可以说,对上述细节问题的研究深度,对董事会试点的顺利推进必然产生直接的影响。

    3、2008年后,国资委应当进一步强化出资人职责,弱化一般性行政职责

    到2008年,国资委基本建立起了现代企业制度、国有资本经营预算制度、资产经营公司制度,这为国资委在更高层次、更大范围内完成党中央、国务院赋予的使命奠定了重要基础,届时,国资委将重点推动中央企业在国际范围内,进一步提升其核心竞争力、推动国有经济布局和结构的战略性调整,这对国资委内设机构的设置也提出了新的更高的要求。

    我们再进一步看看淡马锡控股现阶段的任务和内部机构设置。目前,淡马锡控股致力于不断培育所属企业,使之能充分发挥新加坡的竞争优势,成为一批具有国际竞争力的公司。淡马锡控股与所属企业的关系主要在两个方面:一是淡马锡控股运用其股东权利,设定所属公司的发展战略与方针,但不参与其日常经营决策;二是定期检讨所属企业的商业价值与发展潜能,通过精简或整合的形式,来提高股东的长期投资回报。

    淡马锡控股为了提升所属企业业绩,对企业的监管主要集中在四个方面:一是注重建立一支高素质的董事队伍和有效的董事会;二是集中力量,全力专注于提升企业的核心竞争能力,逐步从非核心业务中淡出;三是给董事及企业员工提供有竞争力的配套待遇,以吸引最优秀的人才;四是注重资本概念及成本和回报意识,通过采用经济增加值和良好的分红政策,使所属企业关注价值创造和股东回报。为了完成上述任务,淡马锡控股内部主要设置了三个综合性部门:一是策略发展部,主要对投资策略进行监管;二是企业发展部,主要职责是培养优秀人才,推进旗下公司健全内部流程和系统以保证提供优质的产品和服务;三是资本资源管理部,主要职责是保证淡马锡控股有充裕的资金、改进投资组合。

    2008年之后的国资委必须对内设机构进行适应调整,以符合该阶段的需要,比如可以成立一个内部机构使之更为关注国际国内宏观经济走势,以便与企业的国际化相衔接;要成立一个机构专门研究国有经济结构与布局调整,对中央企业哪些领域该进,哪些领域该退,对不同企业如何实行分类指导进行研究;要对2006-2008年的内设机构进行整合,以便更高效地对董事会的投资决策、高管选聘、业绩考核和薪酬分配等进行专业指导和监督,等等。只有精干高效的内部机构运转起来,国资委的工作才能更加高效,其地位才能更加稳固,其影响力才能更加突显。

    四、进一步提高国资委工作人员的依法履行出资人职责的能力和水平

    (一)目前工作能力和水平的状况与差距

    为适应新职能和新任务,国务院国资委成立3年多来,从建章立制和优化干部队伍结构入手,进一步加强了国资委机关的组织建设和制度建设,取得了不少成效。干部队伍结构进一步优化,履行出资人职责的能力有所提高,思想观念和工作作风逐步转变,服务意识、责任意识、市场意识有所增强。但总的看,距离法律、法规关于出资人职能的规定以及社会对于出资人机构的期望仍然有不少差距。具体表现如下

    1.从机构讲,政府机关特色明显

    国务院国资委属于国务院特设机构,其内部管理机制基本沿袭政府机关的模式,习惯于审批、检查。办事程序多、环节多,难度大。工作人员还没有完全从过去中央机关和政府部门的思维定式中解放出来,缺乏对企业的服务意识,少数部门和工作人员,甚至还存在刁难企业问题。

    2.知识结构不尽合理,缺少高层次、高素质的经营管理专业人才

    2004年底,国资委机关人员508人,在专业结构上,经济管理类193人,占38%,理工类94人,占19%,法律类45人,占9%,财政金融类49人,占9%,其他专业127,占25%。监事会人员305人,经济管理类114人,占37%,理工类66人,占22%,法律类15人,占5%,财政金融类78人,占26%,其他专业32人,占10%。金融、审计、产权管理等方面的专业人才不足,市场分析人才缺乏。搞宏观的多,搞微观、中观的少。

    3.普遍缺少基层或企业工作经历,对企业理解不深

    国资委机关和监事会人员大多来自国家机关或直接从学校毕业工作的学生,普遍缺少基层工作经验和经历,尤其是缺少企业的工作经历。对企业了解不深,体会不够。从2004年情况看,机关具有企业工作经历的人员仅占机关干部的35%,其中直接从事过企业管理的人员就更少;监事会来自机关的占69%,专职监事来自企业和会计师事务所的仅占23%,具有企业经营管理和会计、审计等专业工作经验的人员相对较少。正由于缺少对企业的了解和熟悉,使得工作上很难深入进去,情况了解不够,问题把握不准,对来自企业的信息甄别能力比较差,缺乏对企业准确完整的判断能力,企业报来的方案吃不透,办事效率低,需要解决的问题落实不了,依法履行出资人的能力和水平大打折扣。

    4.干部培养、使用机制不合理,影响工作积极性

    国务院国资委在不断推进中央企业改革的同时,也大力推进自身改革,在干部任用方面,部分级别干部已经开始推行竞争上岗制度,并取得了一定成效。但是,也应看到,机关干部使用、晋升,看中的往往不是能力,主要还是资历,论资排辈现象严重。既不利于调动大家工作的积极性,同时也不利于青年干部的成长,一些优秀干部没有得到合理的使用,形成人力资源浪费。干部队伍职务结构不尽合理,处级干部比例偏大,机关干部508人,处级干部291人,占57%。由于干部职位的限制,在缺少干部“出口”的情况下,干部的发展成长空间受到限制,严重影响了干部工作积极性,对出资人效能发挥产生不利影响。

    (二)进一步提高国资委机关工作人员的素质和能力

    当前和今后一个时期,我们要着重提高以下几个方面的能力。

    一是提高学习和适应变革的能力。国有资产监管机构作为依法履行出资人职责的特设机构,与政府行政部门相比,在管理身份、管理对象、管理方式和管理目标等方面都发生了根本性变化。由过去的政府公共管理者转变为国有资产出资人代表;由过去政府的行政管理转变为出资人的产权管理;由过去管理各种所有制企业转变为管理授权范围内的国有资产;由过去的实现国家宏观调控目标转变为实现国有资产保值增值和发展壮大国有经济。实现这四个转变,首先必须转变思想观念,转变思维习惯,牢固树立出资人意识。其次,要通过多种形式的学习和培训,尽快提高依法履行出资人的能力和水平。更为重要的是,随着国有资产监督管理体制的不断深化,国资委的职能、内部组织机构以及履行出资人的方式也会随之调整,这就要求国资委的工作人员必须在不断学习积极探索的基础上,不断增强适应变革的能力,以更好履行出资人职责。

    进一步加强国资委机关的队伍建设及作风建设。第一,要加强业务、政治理论的学习,建立学习性组织。要坚持日常的学习制度,重点学习《公司法》及有关法律法规、国有资本经营预算、国有资产管理、企业管理等业务理论知识。进一步提高机关工作人员的学习业务理论的热情,领导同志要以身作则,以崇高的人格力量和科学的管理方法带好队伍。还要进一步健全委内日常的政治理论、政策学习活动计划,以学习邓小平理论和“三个代表”的重要思想为基本内容,大力倡导淡泊名利,埋头苦干和爱岗敬业、勤奋工作的精神,在此基础上组织学习党的基本知识、方针、政策。同时,倡导集中学习与自学相结合的学习方式,要对个人的学习情况进行总结,年终汇总个人成绩,作为年度考评的计分项目。第二,加大干部职工的学习交流培训的力度。一要加强干部挂职锻炼。每年选派部分人员与企业参加挂职锻炼,有计划地全面完成对机关干部的轮训,通过挂职锻炼,了解中央企业所处行业的发展态势与企业生产经营的实际情况,增强国资委干部适应市场经济的能力。二要加强与中央企业和地方国资委的干部交流。应鼓励处级及以上干部参加中央企业负责人公开选聘,特别是对担任处级时间较长的同志、司局级职务的同志,要结合工作的需要和个人意愿通过合适的方式,安排到中央企业或地方国资委任职,同时要选拔优秀的中央企业和地方国资委的领导同志到国务院国资委任职,形成干部相互交流的机制。三要加强与地方国资委的信息交流。国务院国资委与地方国资委总体上都是按《条例》规定的职责运行,但地方国资委监管的方式、与所监管国有企业的关系以及其他有关业务与国务院国资委有一定差别,且各地区情况各有不同。加强与地方国资委的交流与联系,建立一定的沟通机制,有助于国务院国资委拓宽思路,增强创新能力,提高履行出资人职责的能力。四要开展交流活动,组织调研,在委内组织调查研究和撰写相关论文,组织评选活动。五要加强国际交流活动。加强机关人员参加国际交流活动,提高水平和效果。
二是要提高依法监管国有资产的能力。国资委要当好出资人代表,核心就是要严格依法行事。一要依法把握并处理好国资委与所出资企业的法律关系;二要依法解决出资人代表进入所出资企业履行职责问题;三要严格依照法定权利和法定程序履行职责。完善的国有资产监管法规体系,是我们依法履行职责的依据。要继续修改与《条例》相配套的法规和规章,确保国有资产监管工作有法可依,有章可循。同时,工作人员都要做到知法懂法,真正把国有资产监管和国有企业经营纳入法制化、规范化的轨道。

    要进一步把握好出资人定位。作为出资人机构,国资委要准确把握好出资人定位,严格按照法定的权限和程序行使权力、履行职责,不缺位、不错位、不越位。出资人机构只行使股东权利,不干预企业的经营权、管理权,坚持政资分开,两权分离,不直接干预企业生产经营,不承担社会公共管理职能。

    要深入研究重大有倾向性的问题。新的国有资产监管体制的基本框架的建立以及实现体制和机制创新有大量的问题需要研究解决。国资委要加大对重大问题的战略性、前瞻性、系统性研究,要动态关注社会各界对国有资产监管体制的建议,研究重大有倾向性问题,在重点难点问题上实现突破。

    三是要提高指导国有企业改革和重组的能力。积极推进国有企业尤其是中央企业的改革和重组,是增强国有企业竞争力,发挥国有经济控制力、影响力、带动力的重要举措,更是国资委的重要职责。进一步搞好国有企业,要求我们不断推进国有企业的改革和重组。要按照完善社会主义市场经济体制的要求,推动国有企业进一步建立健全现代企业制度,积极探索中央企业国有独资公司建立和完善董事会试点,完善公司法人治理结构;积极推进股权多元化股份制改革,实现资源优化配置,帮助企业解决历史遗留问题,更好地参与市场竞争。

    四是提高指导董事会决策的能力。在国有独资企业普遍建立董事会后,董事会将在公司法人治理结构中处于十分重要的地位,发挥着重要作用。一方面,董事会是股东利益的忠实代表,是保护股东合法权益、体现股东意志的制度依托,是实现出资人职责到位的最终体现。另一方面,董事会负责企业的重大决策,对企业进行战略性监控,并负责选聘、评价、考核、激励经理人员,是企业内部深化改革、加强管理、提高效率的重要保证,是企业市场竞争力的制度基础。同时,董事会要对出资人负责,代表出资人利益,追求投资回报,确保国有资产保值增值,并就公司的经营业绩和持续发展能力对出资人负责。为使董事会充分发挥作用,国资委今后将把出资人的部分职权授予规范的国有独资公司董事会行使。因此,如何尽快提高规范科学的选拔董事会成员、如何有效指导董事会决策、监督董事会确实按照出资人的要求履行职责、保证董事会充分发挥作用,就成为国资委工作人员必备的能力和水平。

    五是要提高发展和壮大国有经济的能力。发展壮大国有经济是深化国有资产管理体制改革的一个重要目的,也是实现全面建设小康社会宏伟目标的重要保证。在推进现代企业制度和建立和完善公司法人治理机构的基础上,要积极推进公有制的多种有效实现形式,加快调整国有经济布局和结构,完善国有资本有进有退的机制,积极探索增强国有经济的控制力、影响力和带动力的途径和方式。

    六是要提高加强和改进国有企业党建工作的能力。提高党的执政能力,关键在于搞好党的建设,不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力。加强和改进国有企业党的建设是摆在国资委党委面前的一项重要任务。我们要认真研究新形势下如何加强和改进国有企业党的建设,探索国有企业党建工作的新机制、新途径和新方法,完善工作机制,更好地发挥国有企业党组织的政治核心作用。

    七是要改进工作作风,提高工作效率和能力。第一,规范调研工作要求,实现领导、指导、服务一体化。要建立制度,加强对中央企业改革与重组工作的指导和推动。各厅局要根据年度重点工作目标的要求,确立好题目、安排好人员,并由委里统一协调,组成小组,定期到中央企业进行调研,要保持与企业有关部门联系,全面掌握情况,推动各项工作的开展。第二,抓牢关键环节,提高工作能力,局级以上领导干部要把重点放在提高组织领导能力上,做到既有思路,又把握方向;既做示范,又抓督查,既独立运行,又做好全面协调,确保工作运行的整体效果。一般干部要把重点放在提高能力上,做到提笔能写,开口能讲,遇事会办。第三,结合自身实际,寻找突破点。每位工作人员进一步提高自身素质和能力,取得实实在在的变化效果。第四,完善年(季)度总结考核制度。突出年(季)度总结工作的实效性,要进一步充实完善工作考核制度,进一步细化、量化工作目标。

    总之,提高国有资产监管机构全面履行职责的能力和水平,需要从多方面努力,最重要的是加强国有资产监管的队伍建设,努力提高国有资产监管队伍的整体素质和综合能力。

    (三)适应机构变革,国资委应营造良好的外部环境

    国有资产管理体制改革受到社会各方面的广泛关注,国有企业改革是一项广泛而深刻的变革。推进国有资产管理体制改革和国有企业改革,需要一个良好的外部环境。这就要求我们必须认真处理好与各方面的关系。

    一是要进一步加快国有资产法律、法规的制定和完善。完善的法律、法规是依法履行出资人职责的前提和保障,目前,我国已经形成了以《公司法》、《企业法》、《条例》为主要依据的规范出资人职责和国有资产监管的法律、法规,为国资委履行出资人职责提供了基本依据。但是,由于国有独资企业仍然是我国企业的主体部分,国有资产管理工作正在逐步探索之中,新问题和新情况层出不穷。因此,要逐步完善有关法律、法规,形成符合市场经济规律的法律规范,为依法履行出资人职责提供更加切实的法律依据,为国资委的工作创造良好的法律环境。

    二是要积极争取全国人大和国务院领导的关心和支持。国资委作为国务院特设机构,国资委党委作为党的一级组织,法律法规明确我们行使的权限,我们要认真履行;不明确的要多汇报、多请示,重大问题要及时报告,使党中央和国务院领导对我们的工作有更好的了解,并及时给予指示。

    三是要争取政府有关部门的理解、支持和配合。国资委的工作涉及到政府的许多部门,无论是国有资产管理体制改革还是国有企业改革,离开政府的有关部门都很难推进,我们要主动工作,认真听取他们的意见,做好解释和说明工作,争取他们更多的支持和配合。政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开,是深化国有资产管理体制改革的重要原则,也是政府行政管理体制改革的重要内容。国资委不行使政府的社会公共管理职能,政府其他机构、部门也不履行企业国有资产出资人职责,国资委要按照这一要求努力做好自己的工作。首先要处理好与财政部的关系,贯彻党的十六届三中全会提出的关于建立国有资本经营预算制度的要求,会同财政部组织力量开展调查研究,尽快提出工作方案,尽快确定框架制度,以实现存量资产调整和增量资产调整的有效结合,不断提高国有经济战略性调整的力度和水平。其次,要处理好与中组部的关系。探索建立坚持党管干部原则与市场化选聘企业经营管理者相结合的新机制,是国有企业改革的重要内容,也是企业自身发展的客观需要。党的十五届四中全会、十六届三中全会都明确强调,要积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制,把组织推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来,把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者结合进来。

    四是处理好与地方国资委的关系。进一步搞好国有企业,推进国有经济布局和结构的战略性调整,发展和壮大国有经济,实现国有资产保值增值,是各级国有资产监管机构的共同任务,共同职责。各级国有资产监管机构分别代表国家履行出资人职责,对本级政府负责。上级政府国有资产监管机构依法对下级政府的国有资产监管工作进行指导和监督;下级国有资产监管机构必须严格执行国有资产监督管理的法律法规,自觉接受上级国有资产监管机构的指导和监督。这种指导和监督主要体现在三个方面。一是上级监管机构制定的国有资产监管的规章制度,下级国有资产监管机构必须严格执行,下级国有资产监管机构制定的规章制度不得与上级监管机构制定的规章制度相违背。二是上级国有资产监管机构对国有企业改革和重组负有指导职能,对企业改制中出现的不规范做法可以进行检查和纠正。三是涉及国有资产监管的基础工作的管理制度必须统一,必须严格执行。各级国有资产监管机构要切实负起责任,共同实现国有资产保值增值。

    五是要加强与新闻媒体和社会各界的沟通和交流。自国资委组建以来,新闻媒体和社会各界对国资委高度关注。一方面,我们要进一步做好自身的各项工作,另一方面,我们要更加重视和更好发挥新闻媒体的导向作用,认真倾听和积极吸取社会各方面的意见,使我们制定的政策和出台的措施能够得到广泛支持和理解,为深化国有资产管理体制改革和国有企业改革创造良好的舆论环境。

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