统计评价局 杨文生 杨杰 冯凌

    《建立和完善企业不良资产防范体系》为国资委研究室2004年下达的软课题《国有企业不良资产形成机理与化解途径研究》中的第七章。

    我国的国有企业数量众多，分布行业广泛，是国有经济的重要组成部分。但长期以来，国有企业资产质量不高，不良资产居高不下，已成为制约国有企业改革和发展的突出问题，并且严重影响了对国有企业经营业绩的客观、公正评价和实施科学的绩效考核，成为影响国民经济持续健康发展的不利因素，引起了社会的广泛关注。因此深入了解和剖析不良资产的形成机理，寻求化解不良资产的有效途径，防止产生新的不良资产，对提高国有企业资产整体质量及经济效益，增强国有经济的竞争力，具有重要的理论意义和现实意义。

    本研究课题系统的疏理了我国近年来企业不良资产理论与实践的演进过程，论述了市场经济条件下国有企业不良资产的基本内涵及变化特点；深入研究分析了近年来国有企业不良资产的形成机理，阐述了我国国有企业长期以来不良资产规模居高不下的体制、机制和管理等诸多方面的原因和存在的突出问题；全面总结了当前我国企业化解不良资产的各种途径、方法，明确提出了今后化解处置不良资产的行为主体和遵循的原则；系统阐述今后我国建立企业不良资产防范体系的基本思路和政策框架，提出了近期防止新增不良资产应研究制定的几项具体工作制度。

                                   不良资产研究课题组
二○○五年十二月  

国有企业不良资产的形成机理与化解途径研究

课题总负责人：  孟建民
课题组负责人:   刘德恒
课题组成  员：  阎祖强  王  勇    杨文生
冯  凌  戚广惠    杨  杰  
裴仁佺  张伟波

    建立和完善企业不良资产防范体系

    长期以来，国有企业资产质量不高，不良资产居高不下，已成为制约国有企业改革和发展的突出问题，并且严重影响了对国有企业经营业绩的客观、公正评价和实施科学的绩效考核，成为影响国民经济持续健康发展的不利因素，引起了社会的广泛关注。因此深入了解和剖析不良资产的形成机理，寻求化解不良资产的有效途径，防止产生新的不良资产，对促进提高国有企业资产整体质量及效益，增强国有经济的竞争力，实施可持续发展，具有重要的理论意义和现实意义。

    国有企业不良资产的形成及规模居高不下的原因很多，机理十分复杂。从企业的外部原因看，既有体制的问题，也有监督不到位的问题；有社会信用的因素，也有财税管理制度本身的缺陷以及客观外部不可抗力等方面的原因。不良资产的形成与规模不断的扩大，除了外部原因外，企业内部因素也是非常重要的原因，而且在一定程度上，企业不良资产的形成主要还是由于企业内部的管理不当所致。法人治理结构不完善，内控制度不健全，母子公司监管不到位、管理水平低下，手段落后，会计核算不规范以及处置的动力不足等都是不良资产形成和存在的内部原因所在。从一定意义上讲，不良资产是企业生产经营管理的伴随物，只要企业存在，管理出现漏洞，就有可能产生不良资产。

    要真正减少企业不良资产的发生需要从源头入手，防范不良资产产生，做好事前控制管理，从完善国有资产管理体制、加强对企业的财务监管以及完善企业内部控制制度三个层次建立不良资产预防体系。

    一、完善国有资产管理体制

    （一）政企分离，建立现代企业制度

    政企不分是滋生不良资产的温床，要预防不良资产的产生就要实施政企分离，建立现代企业制度。近几年，我国国有企业在推进政企分开、建立公司法人治理结构、转换经营机制等方面取得了积极进展，在建立国有资产管理、监督、营运体系和机制方面进行了有益的探索。但政府与企业的关系还没有真正转到适合市场经济要求的轨道上来，各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理结构还没有真正形成，企业内部劳动、人事、分配制度还需继续改革，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，建立现代企业制度还有大量工作要做。

    1、政府通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有者职能，不干预企业的日常经营活动，并努力为企业创造良好的外部环境。包括：

    （1）改变政府职能，变行政干预为按市场规则操作。在我国，政府的行为规则还未达到按市场规则办事的要求。政企不分、政府直接管企业的错位机制依然存在，结果导致企业领导不是跟着市场走，而是围着市长转。显然，政府改变职能，彻底走出直接管理企业的泥潭，通过运用各种经济杠杆、间接手段管理企业，扎扎实实为企业发展营造一个良好的外部环境，是杜绝单位负责人授意造假，减少不良资产的产生的关键所在。

    （2）明确政府与企业的责任。明确政府与企业双方的责任，使企业依法自主经营、照章纳税、自负盈亏，以其全部法人财产独立承担民事责任，而政府则是以投入企业的资本额为限对企业的债务承担有限责任。

    （3）取消企业行政级别。政企分开还包括取消企业行政级别，企业不再套用党政机关的行政级别，也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇，要建立适应现代企业制度要求的企业经营管理者管理办法。

    2、明确出资人与所出资企业的权益与义务。出资人与所出资企业的关系，就是出资人所有权与企业法人财产权的关系。处理好两者的关系，最根本的是坚持所有权与经营权分离，依据《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，履行出资人职责，享有所有者权益，承担相应的法定义务和法律责任，不直接干预企业的生产经营活动。所出资企业作为市场主体和法人实体，享有《公司法》等所规定的权利，依法自主经营、自负盈亏，努力提高经济效益，对其经营的企业国有资产承担保值增值责任，接受出资人依法实施的监督管理，不得损害所有者权益。

    3、国有资产实行授权经营。对于国有资产规模较大、公司制改革规范、内部管理制度健全、经营状况好的国有大型企业或企业集团，经政府授权，可对其全资、控股或参股企业的国有资产行使所有者职能，进行授权经营。

    政府与被授权的大型企业、企业集团或国有资产经营公司等签订授权经营协议，建立国有资产经营责任制度。被授权企业应当有健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计和监督管理制度，对授权范围内的国有资产依法行使资产收益、重大决策和选择管理者权利，并承担国有资本保值增值责任。    
    （二）强化董事会和监事会功能，建立约束机制

    目前，中央国有企业尚未完全建立起规范的现代企业制度，出资人没有完全到位，法人治理结构不完善，激励与约束机制不健全，企业重大事项的决策缺乏制度监督，投资决策失误不断发生，这些造成了大量的不良资产。随着国有资产管理体制改革的深化，进一步推动国有企业建立现代企业制度的步伐，完善法人治理结构。依照《公司法》明确股东会或股东大会、董事会、监事会和经理层的职责，并规范运作。
首先，建立规范的董事会制度。1、应尽量限制董事会成员兼任经理，为保证董事会对经理人员的有效监督，董事会与经理层要减少交叉任职，董事长和总经理原则上不得由一人兼任，应尽量限制董事会成员兼任经理；2、积极开展外派董事和独立董事制度试点，董事会中可设独立于公司股东且不在公司内部任职的独立董事；3、加强董事会的职能及其独立性；4、充分发挥董事会对重大问题统一决策（如批准会计政策、对外担保、重组等重大问题）和选聘经营者的作用；5、建立集体决策及可追溯个人责任的董事会议事制度。

    其次，建立监事会制度，发挥监事会的作用。在公司内部，监事会监督比董事会更为有效，一般情况下，监事并不兼任董事或理事而直接接受股东大会委托,可对公司内部人员进行监督,且监事会在获取信息方面优于股东大会，监事会能真正发挥作用则整个公司效率就会大大提高。

    强化监事会的监督作用，加强对国有企业的财务、审计监督和纪检监察，继续把关系国民经济命脉和国家安全以及资产规模较大的企业作为监督检查的重点，保证这些企业国有资本的保值增值。另外，建立健全国有资产产权交易监督管理制度，促进企业国有资产的合理流动，防止国有资产流失和不良资产的产生；制定对所出资企业重大事项的管理办法，建立企业重大决策责任追究制度；充分发挥中介组织、新闻媒介等社会监督的作用，逐步建立起出资人监督与立法、司法、行政及其他社会监督等相结合的国有企业监督体系。

    因此，企业治理结构的完善必须发挥董事会和监事会的功能，同时通过出资人监督与立法、司法、行政及其他社会监督等相结合的国有企业监督体系来防止不良资产的产生。

    二、完善企业财务监管体制

    （一）推动企业执行《企业会计制度》

    原有分行业会计制度忽视了资产最重要的质量特征，使不良资产的形成得不到准确及时的披露。《企业会计制度》对资产要素进行了更为科学的定义，同时，取消了“递延资产”科目；对于待处理财产损失，企业应于年度终了结转前处理完毕；对不符合资产定义的各项财产，企业应根据谨慎性原则的要求合理地预计各项资产可能发生的损失，对可能发生的各项资产损失计提资产减值准备；在筹建期间发生的开办费自企业开始生产经营当月起一次计入开始生产经营当月的损益等。所有这些规定，有利于企业日常消化不良资产，同时，使企业资产负债表上反映的资产价值更符合资产的定义，更具真实性。毋庸置疑，它对提高企业资产和会计信息的质量起到了巨大的推动作用。

    《企业会计制度》体现了稳健性和真实性的原则，有利于揭示企业真实的经营业绩，也有利于企业消化和处理不良资产，防止新的不良资产挂账发生。另外，因此，全面推行《企业会计制度》使企业从会计根本核算制度上预防、减少不良资产的发生。

    （二）完善业绩考核体系

    完善业绩考核体系，可以改变不良资产产生的外在诱因，引导并激励高管层提高资本报酬率。因此，在目前不良资产已大量存在并还会在一定期间内产生后续影响的情况下，可以将不良资产列入业绩考核体系，建立相关激励机制。

    现有的考核体系主要有《国有资本金效绩评价规则》与《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，两套考核体系中均以一定的财务指标为依据，采取一定考核办法，通过计算比较，考核企业实现业绩情况。将不良资产纳入考核体系可以在考核指标中增加设立企业新增不良资产比率、不良资产消化率等指标，使业绩考核与不良资产的产生挂钩，从而化解并防范不良资产的产生。

    在企业绩效评价和业绩考核中，将企业消化不良资产纳入考核和评价范围，同时明确企业消化和降低不良资产的责任，建立健全赏罚分明的激励约束机制，防止一些企业一方面账面大量盈利，另一方面不良资产居高不下的情况，以促进提高企业资产质量和综合经济效益。

    （三）完善不良资产处置的监督机制

    不良资产的处置涉及到公共资金的使用和支持，涉及到国有资产的安全，必须接受监管。监管的目的在于：尽可能加快处置速度；尽可能减少公共资金的使用；确保透明、公正的处置程序，防止道德风险。在处置不良资产的监督体制上应关注以下三个方面：处置价格的监督、处置程序的监督以及监督部门的职责。

    1、不良资产中定价监督。由于市场化定价机制还没有建立起来，存在不良资产定价难，无法判断不良资产处理的价格高低，再上我国不良资产处置工作起步较晚，特别是中央企业的不良资产处置经验相当缺乏，相关法律、规章制度不够完善，这样就无法真正判断是否存在国有资产流失问题。因此，在处置中防止国有资产的流失，除了严格规定不良资产处置程序、制订相关法律规章制度、建立不良资产处置市场外，还应加强对不良资产定价问题的关注。

    不良资产处置价格是高还是低，是一个价值判断问题。从定价原则来说，不良资产的定价和一般资产无异，即建立在资产处置预期能回收的未来现金流的基础上。具体价格的确定，则是谈判过程中各方协商的结果。我们认为，可以从以下工作入手：

    （1）规范定价程序。不良资产的处置方式创新固然重要，但是所有的处置方式中定价是核心问题。在对不良资产定价时，处置公司应当规范内部管理程序，对每项不良产定价都应当有一个内部完整的审批流程，各个层次都应有专门的人员负责签字认可，应建立起不良资产的定价责任制，使得定价成为规范化的一个流程，也易于国资部门从外部进行监管。

    （2）选择适当的资产评估机构进行定价。在定价方面，应当选择一家合适的资产评估定价机构，结合律师事务所在挖掘企业资产线索和对不良资产法律效力等方面的分析，对不良资产特别是整体转让的不良资产进行评估。

    （3）加大力度对不良资产评估方法的研究。目前我国对不良资产评估的规定近乎空白，既缺乏对不良贷款的准确分类，也缺乏科学的不良资产评估方法，这会直接影响不良资产的评估定价。

    （4）健全合理的价格形成所需的外部环境。健全如完善的法律环境，社会信用体系，审慎会计制度，充分的信息披露机制等，为形成合理的不良资产价格创造所需的外部环境。

    2、不良资产的处置程序监督。对不良资产的处置设置程序,主要解决的问题是防止内部人员或承包商和买主勾结舞弊,将资产以低于其真实价值的价格出售,使国家受到损失。在资产真实价值难以确定的情况下,一套完备的程序就极为重要，因为只有依靠良好的程序才能有效地制约自己的工作人员和承包商,防止舞弊行为。与此同时,还必须保护程序的公正性和透明度，杜绝操作中的随意性。

    3、监督部门的职责。监管部门的职责直接决定了其监督的内容、监督重点以及围绕监督所开展的工作。对于不良资产处置部门而言，首先应明确其主要职责。监管部门的主要职责应在于：（1）、根据国有企业不良资产的规模问题，制定详细、系统的不良资产处置计划；（2）、培育潜在的机会购买者，鼓励包括民营资本和外资在内的投资者参与处置，并保证不同市场主体的平等参与；（3）、促进建立起不良资产处置的规范流程，加大招投标、公开拍卖、竞价出售的市场化处置力度，做到信息披露充分，程序事先公开，交易公平透明，推进资产处置的公开化和市场化；（4）、监督处置价格的合理性；（5）、快培育不良资产处置所需的多层次市场体系，完善所需的法律、会计、信息披露、支付清算体系等必要外部环境。

    （四）完善审计制度，建立不良资产预警机制

    加强国有企业财务审计监督，完善企业财务约束机制，有利于规范企业财务行为，防范不良资产的产生。因此，应建立企业年度审计、领导人的任中审计及离任审计的“三审”制度，便于经常检查各类资产质量状况，改进年度财务报告的审计管理，加强财务决算审核，从而构建中央企业不良资产预警机制，对出现不良征兆的资产及时采取相关措施。为了有效防范企业不良资产，在建立“三审”制度体系时，应当着重完善以下方面：

    1、增强审计内容的针对性

    在审计委托书中明确对不良资产审计确认的要求。对于中介审计机构而言，年度审计通常是指对企业年度决算的合法性、合规性进行的常规审计，审计人员只是按照其执业标准发表规范的审计意见，因此，对于不良资产中的特殊问题，包括闲置资产的披露等如事前委托时未予以明确，则中介审计机构不会单独予以关注并披露。而领导人任中审计与离任审计通常是由企业主管部门委托中介审计机构对特定期间的财务状况及经营成果进行审计，通常委托人会对委托审计事项单独予以明确，为了审计任期内不良资产情况则也应当在委托时就有关具体事项单独予以明确。经过任期审计后的权利移交，有利于分清前任与后任的资产责任，既可以避免新官不理旧账，又可以约束任职期间的个人行为。因此，明确相关不良资产的审计内容是必要的。

    2、重视任中审计

    离任审计是针对在企业经营者在日常的生产经营过程中定期或不定期的进行企业营运方面的经济责任审计，以检查企业资产质量和会计信息质量为重点，对企业的资产状况进行检查核实，对固定资产损失、流动资产损失、坏帐损失、对外投资损失等方面的现状进行审计。任中审计与离任审计的内容大致相同。但任中审计更偏向于对经营者的业绩作出及时的评价，便于及时明确经营责任，揭示企业目前所存在的问题，改善经营管理，从而确保国有资产保值增值。这样，任中审计既能引导高管层自动约束自己的行为，又能及时反映已出现的问题，对于防范不良资产具有一定意义。

    3、审计与考核奖惩挂钩

    对企业生产经营过程中产生的正常不良资产要明确制度，落实责任，及时处理；对生产经营过程中产生的不正常不良资产要分析原因，查出问题，坚持审批制度，进行及时处理，金额较大的，还要对责任人进行必要的惩罚；情节严重的，给予纪律处分；触犯刑律的，依法移送司法机关追究刑事责任。把不良资产的产生通过年度审计、任中审计、离任审计及时地加以揭示，同时查找原因以便划清责任，给予奖惩，使审计结果真正运用到实处。

    （五）完善核销制度，规范不良资产核销行为

    不良资产核销制度的缺陷是企业不良资产产生的另一原因，要防范企业因此发生不良资产可从以下几个方面加以解决：

    1、核销工作与企业每年的资产清查相结合，避免多年累计后统一核销。

    依据国务院发布的《企业财务会计报告条例》规定:企业在编制年度财务会计报告前,应当全面清查资产、核实债务，清查实存数量与账面数量是否一致。这就要求,清查资产的工作每年至少要进行一次。对于清查出的不良资产应及时加以处理，也有助于查明原因，防止多年后不良资产累计数量巨大，增加处理难度。

    2、对于部分不良资产的处置可下放处置权限。

    目前，不良资产核销的审批手续较为复杂，程序较多，为了避免企业拖延核销，对部分不良资产的处置尤其是生产经营过程中所产生的正常的不良资产，可以适当放宽审批权限，由企业结合中介审计自行审批，具体权限可由企业董事会行使。

    3、核销与追究相关责任相结合。

    国家每次核销大量的不良资产，而无追究相关人员的责任，这样使部分企业更加不注重资产的管理、利润的真实，这也会诱使企业将亏损挂账，不重视企业的真正经营效益。应当将不良资产核销与责任追究相关结合，以警示后人，防范以后产生不良资产。

    （六）建立不良资产责任追究制度

    对于企业形成的不良资产，应在清查处置时查明原因，界定相关责任，必要时追究有关责任人，以起到防范人为制造不良资产的目的。当然，产生不良资产的原因较多,既有客观原因,也有主观原因,既有外部原因,也有内部原因；其产生过程比较复杂,特别是有的不良资产不是短时期内产生的,而是长期累积的,划分责任和追究责任都比较困难。过去对不良资产的处置政策不十分明确,奖罚不明,无法从制度上避免产生不良资产。因此,在处置不良资产的过程中,要充分考虑这些因素，对于能够划分清楚责任的,应当着重于责成有关责任人以减少企业损失,警示今后。对于产生不良资产负有直接责任和领导责任的有关责任者,也应当进行必要的、恰如其分的组织处理和经济处罚。特别是对于因形成不良资产而获得既得利益的单位和个人,应当追回不当得利,并予以处罚。如因超支挂账完成“利润”目标,经营者从中受益的,应将其得到的效益奖励和其他荣誉应予以收回。

    同时，对形成或消化的不良资产,必须纳入企业的经营业绩评价范围。对于经营者处置非本人经营期间形成的不良资产,应当考虑作为经营者的经营业绩予以鼓励；对于经营者在本人经营期间形成的不良资产,如果不能在当年和本人经营期间进行处置,应当予以处罚。处置不良资产不是一次“免费的午餐”，应与相关责任追究结合，加大企业经营的责任。

    三、完善企业内部控制制度

    （一）明确企业发展战略，避免盲目投资

    发展战略的缺失会使企业盲目投资，造成了公司主业的不突出、公司管理资源和财务资源的分散与浪费。企业缺乏一个明确的经营战略目标，就会使其做出错误的投资决策，进而会产生大量的不良资产。目前，中央企业应当收缩投资过长的战线，指定明确的发展战略，以突出主业，增强核心产业的竞争力。为此，应作好以下工作：

    首先，加快国有经济布局和结构的战略性调整。进一步研究明确国有经济战略性调整的原则、方向和重点。推动企业间的兼并、联合、重组，促进国有资产合理流动，提高国有资本的控制力、影响力和带动力。培育和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团。同时，建立健全国有资本的退出机制，建立企业优胜劣汰机制。加大企业兼并破产力度，力争再用5年时间，使符合破产条件的国有企业基本退出市场，国有经济布局和结构得到进一步优化，国有经济在国民经济中的主导作用进一步增强。

    其次，确定科学合理的战略目标。大型企业或企业集团应将研究发展战略列入重要议事日程，并设立专门机构负责制定发展战略。各个企业应了解经济全球化及当代科学技术的发展趋势，切实把握国家宏观经济政策、本行业关键技术的发展方向、企业主导产品在国内外市场的地位和变化趋势，全面分析、掌握自身及竞争对手的优势和劣势。在此基础上，确定各个企业的发展战略。发展战略必须符合国家产业政策，突出主业的发展、核心业务能力的培育和整体优势的发挥，有利于增强技术创新能力和形成本企业的竞争优势，并根据市场的变化适时调整。

    在正确的企业战略指导下，进行战略投资，同时，做好重大决策的可行性研究。投资项目必须进行科学、审慎的可行性研究、论证。重大投资项目的可行性研究应聘请有相应资质的科研机构、中介机构或有关专家进行咨询或参与评估、论证。严禁在国家明令禁止的投资领域内上项目，防止盲目投资和重复建设。        
    （二）加强母公司对下属公司资产的掌控能力

    由于中央企业的母子公司管理体制不健全，集团公司对下属企业的监督管理也出现缺位现象，造成各分、子公司各自为政。母公司缺少对下属公司必要的监督，这是不良资产产生的另一内部原因。加强母公司对下属公司的掌控能力应从以下两个方面入手：

    1、减少管理层次

    推进集团公司适度的扁平化管理，减少管理链条，优化组织结构，改变目前一些集团管理层级达到七、八级，对下属各级资产状况掌控能力受到严重削弱的现象。大型企业内部管理层次要科学、合理，除极少数特大型企业集团外，企业集团的母子公司结构一般应在三个层次以内。

    2、建立规范的母子公司管理体制

    企业集团应按照《公司法》的要求建立母子公司管理体制，母公司对子公司依法行使出资人权利，并承担相应责任。建立规范的母子公司管理体制对于那些授权经营的中央企业来说更具有必要性。规范的母子公司管理体制至少从以下几个方面进行管理：财务控制、主要管理人员的任用考核与奖惩制度、对外担保、银行贷款、重大投资和购置重大资产、内部审计制度等。从管理体制上规范企业内部的关系，增强母公司对下属公司的监督力度，实现对下属公司不良资产的及时掌控，从而防范企业内部不良资产的产生，应着重加强以下几个方面的管理：

    （1）加强对下属企业资金的监督和控制。实行母子公司体制的大型企业和企业集团，应当通过法定程序加强对全资、控股子公司资金的监督和控制，建立健全统一的资金管理体制，充分发挥企业内部结算中心的功能，对内部各单位实行统一结算。严格按照银行账户管理办法开立和使用银行账户，结算账户统一归口管理，取消内部各单位违规开立的银行账户，杜绝资金账外循环现象。        

    （2）严格控制下属公司的对外担保。企业对外担保应依据《中华人民共和国担保法》的有关规定，必须有严格的内部管理制度和责任追究制度，并严格审查被担保单位的偿债能力和信用程度。

    （3）建立全面预算管理制度。对下属公司实施事前、事中、事后的综合管理，可实现事先预测、事中控制、事后检查。企业可以现金流量为重点，对生产经营各个环节实施预算编制、执行、分析、考核，严格限制无预算资金支出，最大限度减少资金占用，保证偿还到期银行贷款。预算内资金支出实行责任人限额审批制，限额以上资金支出实行集体审议联签制。

    （三）完善决策体制和决策程序

    强化约束、促进科学决策提高企业资产质量，最重要的是提高经营的决策水平。要提高决策水平，除提高决策人的决策水平外，对于企业而言更为重要的是通过加快建立现代企业制度的步伐,完善决策体制和决策程序,从而保证决策的科学化和民主化，它是建立内部控制制度的重要一环。

    企业要以确保资产安全为关键控制点,按照企业业务流程或会计循环，从内部盈亏(费用)计划指标的制定到考核奖惩，从物资采购到产品生产、销售都应结合本企业的具体情况制定出科学、严密、有效、可操作的内部控制制度，形成一套设置合理、管理科学、程序严密、制约有效的内部控制体系，做到凡事有据可查,凡事有人负责,凡事有人监督。完善公司内部控制制度，尤其是财务管理、销售管理、设备管理、投资管理等容易出现不良资产的环节，这些部分的内部控制制度必须做到环环相扣、严密有效，以形成事事有人做，物物有人管，相互监督，责任明确，奖罚分明，运转协调的运行机制，从源头上控制企业不良资产的发生。

    另外，企业在经营过程中要加强风险评估和风险管理,进行内部控制自我评估和监督。企业定期或不定期采用结构化的方法对自己内部控制的效率和效果进行评估，关注业务过程和控制的实效,由管理层和员工共同执行。这样可以使企业上下主动关注内控,使每个人都认识到自己的行为对企业经营风险、资产安全的影响。

    （四）加强企业内审机构建设，发挥内部监督的作用

    内部审计机构是集团内部监督体系的重要组成部分，其合理设置和职能的有效发挥对于企业集团治理结构的优化有着不可忽视的影响。从目前的情况来看，许多企业尚未建立内部审计机构，为了加强内部监督的作用，特别是管理层次多、涉及行业广的中央企业，建立内审机构，有助于加强母公司对下属公司的监督能力。

    1、建立多样化的内审机构组织模式

    作为国有大型企业集团的内部监督机构，针对企业集团日趋多样化的产权结构，也应建立多样化的组织模式。集团公司应设立由董事会或审计委员会领导下的内审机构；在集团公司的全资子公司设立派驻监事会；在参股和控股公司选派监事人员参与监事会工作，同时对控股公司可经董事会授权，进行内部审计。对于企业集团的全资公司，内审部门可以获取董事会或集团总经理的授权，对全资子公司进行行政化的监督管理；对于控股公司，集团公司可以按照相关程序，以受托形式授权内审部门开展相关审计。为了顺利开展内审工作，出资人要确保内审部门能够独立开展工作，应给予内审部门一定的权利，确保其在行使职责中的权威性，因此，要建立健全相关的制度，保障内审工作的实效性。

    应该注意的是内部审计作用的大小与内部审计的独立性有直接的关系。目前中央企业集团内部审计的组织形式一般有以下几种模式：第一种，董事会领导模式；第二种，监事会领导模式；第三种，总经理领导模式；第四种，双重领导模式，由董事会、监事会和总经理双重领导；第五种，财务总监领导模式。采用第一、二种方式的集团内部审计机构具有较强的独立性，独立性是内部审计的基本特征，内部审计机构的独立性强能更好地开展内部审计业务。但由于我国企业集团发展的不规范、现代企业制度尚未完全确立，一些企业集团监事会形同虚设，并未完全发挥其职能，第二种方式的独立性相对差一些。第三、四种方式的独立性次之，第五种方式的独立性最差。我国的企业集团一般较少采用第一种方式，较多采用的是第三种方式，直属总经理的领导，集团内部审计与其他部门并行。由于内部审计的独立性相对较差，对总经理的经济责任、经营行为缺乏有力的监督，从而影响到集团内部审计的作用。因此，中央企业的内审机构目前应采用监事会领导模式，这可与中央企业较成熟的监事会制度相适应。待中央企业进行公司制或建立了董事会制度后，可采用董事会领导模式。

    2、建立内部审计基础规范，解决内部审计的具体操作问题

    我国中央企业集团内部审计虽然发展时间短，但已经显示了勃勃生机，为中央企业集团的健康发展、企业集团内部审计的发展不断探索。但总体来说，我国企业集团内部审计处于发展初级阶段，企业集团内部审计缺乏基础管理的积累，还需要建立相应的基础规范，以解决内部审计的具体操作问题，如：（1）建立与完善内部审计准则、标准、工作流程等规范；（2）建立内部审计工作规范，避免操作的随意性；
    （3）建立内部审计工作质量评价标准等。

    （五）建立重大决策追责制度，落实不良资产的责任归属

    目前，在产生的不良资产中有相当一部分是由于企业管理者没有经过相应的决策程序，出现决策失误所造成的。为此，要建立重大责任追究制度，切实落实由于经营者决策失误所承担的责任，强化经营者的正确决策意识。

    对于重大项目，如：投融资、对外担保、兼并收购企业等，公司制企业应由公司董事会集体决策，并由股东会审议批准；其他企业由经理（厂长）会议等形式集体决策。董事会或经理（厂长）会议必须对所作出的决定形成会议记录，并由出席会议的人员签名确认。对于违反法律、国家产业政策致使企业遭受严重损失的决策，必须追究有关人员的责任。

    （六）规范会计工作程序，充分发挥会计监督的作用

    根据国家制定的有关财务会计方面的法规制度,结合企业的实际情况制定出具体的财务会计管理办法，把会计监督的内容、措施和责任人员逐项具体化,建立一套完善的财务管理与会计核算内部控制管理制度，以及相关的考核、处罚规定，并切实加强以下几个方面的工作：

    1、确保财务会计报告真实、完整

    按照《企业财务会计报告条例》（国务院令第287号）的规定，编制和提供财务会计报告。严格按照国家统一的会计制度规定，合理地确认和计量各项资产、负债、所有者权益、收入、费用等。企业只能设一套会计账簿进行核算，不得账外设账。任何人不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项，对弄虚作假的行为，要依法追究有关人员责任。  

    2、把内部控制的理念延伸到会计资料之中,这是加强内部控制体系建设的重要手段

    为此,首先要加强对经营业务的事前管理。如对相关购销合同副本，采购标准手续，重大投资和资产处置的相关资料要纳入会计凭证一并管理。其次，要加强对经营业务的事中、事后的监督管理。如帐薄要在摘要栏写明事由,并设置审核栏以明确经济责任；对财务会计报告要求填报齐全,充分披露等等。

    3、要加强对企业财会基础工作检查考核

    会计基础工作直接关系企业的经济效益和国有资产安全，检查与考核是督促贯彻执行内部控制制度的重要手段。目前忽视会计基础工作的现象还比较普遍,因此,企业内部应重视对财会工作的检查考核工作。会计基础工作搞好了,不仅可以减少不良资产的发生,而且对提高企业经营管理水平,促进经济效益的增长,能起到事半功倍的效果。

    （七）加强培训，提高财务人员的素质

    人是不良资产的制造者，也是预防和清除不良资产的生力军，企业经营管理者和财会人员的职业道德和业务素质直接影响到企业资产的质量，同时，新的会计制度赋予企业更多地选择具体会计政策的自主权，给会计人员以更多的职业判断的自由。这就要求企业经管理者和财会人员严格执行国家方针政策和各项规章制度，维护财产安全。为此，对企业的财务人员应加强《会计法》、《企业会计制度》的培训，提高其业务素质，满足以适应执行新会计制度的需要。

    四、大力应用信息技术,积极推进企业管理创新

    从不良资产形成的内部成因可以看出，国有企业基础管理薄弱、会计核算不规范、管理的方法和手段落后，情况不明，信息不畅、监控不力、制度难以执行是长期困扰企业的顽症，加强企业的科学管理既是规范建立现代企业制度的重要内容，也是消化和防止不良资产的重要途径。

    （一）大力推进企业管理信息化，全面提升企业的科学管理水平

    企业管理信息化作为一种现代管理方式和先进的管理理念，是企业管理上的一场深刻革命，也是实现管理创新的重要突破口。大力推进企业管理信息化建设对提升企业基础管理水平，促进企业加强科学管理，解决企业在资金管理、采购、库存、生产、营销和监管等重要环节中的突出问题提供了有效的管理方式和手段，对企业管理体制和经营机制的变革具有积极的促进作用。因此，加快推进企业管理信息化的步伐，是当前加强和改进企业管理的有效途径。

    （二）以财务管理信息化为突破口，切实提高财务管理与监督的规范化和科学化的水平

    企业的财务信息是各类信息的交汇点，也是支撑经营决策的基础。企业管理以财务管理为中心，财务管理以资金管理为中心的理念，已成为目前企业界的共识。针对当前企业管理中的薄弱环节，从加强企业财务资金管理与监督入手，通过大力推进企业财务管理信息化，促进企业管理方式和手段的变革，真正把企业的各项规章制度变成大家共同遵守，又谁都无法擅自更改的计算机程序，通过计算机硬授权，用程序来规范人的行为，以保证制度的有效执行，从而切实提高财务监督与管理的科学水平。

    （三）应用统一的财务管理软件，真正实现财务与业务信息的共享

    在集团公司内部通过积极推进应用统一的财务管理软件，实现财务系统与销售、采购、生产等系统的信息集成和数据共享，使企业会计核算、财务预算、执行等财务会计管理工作规范化和业务流程的一体化，保证资金流、物流和信息流置于严密的控制之下，切实提高企业财务信息的质量，减少“内部人”行为和人为的因素，从技术上解决企业信息传递不及时、不对称和监督管理乏力、滞后的问题。使管理工作的“手”伸的更长，“眼”更亮，真正做到精细化的管理，切实提高企业科学管理的水平，减少决策失误，从源头上防止不良资产的形成。