改组局    吴同兴

    公司治理是我国深化国有企业改革的一个重要课题，也是一个全球性的课题。美国等市场经济发达国家，由于公司治理问题而造成投资人巨大损失的案例不时发生，引起对公司治理更广泛的关注。解决公司治理问题贯穿了国有企业改革的全过程。2005年4月，国务院在2005年深化经济体制改革的意见中，又明确要求要“以建立健全国有大型公司董事会为重点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度”。 十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》再次要求“加快国有大型企业股份制改革，完善公司治理结构”。2004年6月，国务院国资委决定以宝钢集团有限公司等7户企业作为第一批试点，在中央企业进行国有独资公司建立和完善董事会试点工作。前不久，宝钢依照《公司法》已改建为规范的国有独资公司，包括5位外部董事在内的宝钢董事会董事全部到位，标志着中央企业建立和完善董事会迈出了新的步伐，也再次引起对国有公司治理广泛关注。

    学术界对国有公司治理问题进行了广泛深入的研究探讨，在总结分析国外公司治理模式的基础上，针对我国国有公司治理存在的问题，提出了国有公司治理的建设性意见。由于国有企业公司制改革的复杂性和艰巨性，面对仍然存在着的国有公司治理机制失灵、激励约束机制失效、信息披露失真等问题，对如何建立有效的国有公司治理模式，可谓仁者见仁、智者见智。本文结合对我国国有公司治理问题的分析，认为我国国有公司不能简单移植国外的公司治理模式，应探索适合我国国有公司特点的治理模式，提出了以建立产权代表制度为核心、完善国有公司治理的初步设想。

    一、国有公司治理存在的主要问题

    国有企业的改革方向是实行公司制，建立现代企业制度。据有关调查显示，国有大型企业改制面达到51.0%（其中，已改为股份有限公司的比例为13.5%，已改为有限责任公司的占28.6%，已改为国有独资公司的占8.9%），还有20.7%的企业正在进行改制。国有企业公司制改革步伐加快，公司法人治理结构逐步建立完善，企业经营机制进一步转换。但是，从已改制的国有公司运行情况来看，公司治理问题仍较突出。2004年年末一些公司相继出现问题，高管纷纷落马，正说明了国有公司治理还存在着制度缺陷。国有公司治理存在的问题主要表现在以下三个方面：

    （一）国有公司治理机制“失灵”。国有公司大都建立了董事会、监事会和经理层，有的还建立了股东会。从制度安排上说，权责界定基本清晰，但运行缺乏规范，内部的监督制衡机制没有真正发挥作用，正所谓“形似而神不似”。如中航油是新加坡上市公司，应该说有完备的公司治理结构和机制，但公司治理的相互制衡效能基本不存在，据报道称中航油集团委派的公司党委书记、财务经理等，均被陈久霖总裁以种种理由隔离于公司业务之外或转派到下属公司，竟然对其从事场外期货投机交易无任何制约。正是由于公司治理制衡机制“失灵”，管理不善，决策失误，风险管理失控，一些中央企业陷入困境。2004年中央企业清产核资清出各类资产损失3521.2亿元，其中企业因盲目投资、低水平重复建设、对外投资监管不力等造成的各类投资损失，约占15%。企业个别经营者甚至违法违纪，严重损害企业和出资人利益。如中央监管的某集团公司所属财务公司违规以贷吸存、高息揽存，非法集资，致使集团公司面临破产境地。

    （二）激励约束机制“失效”。建立完善公司管理层的激励约束机制是所有权与经营权分离的必然要求。由于国有企业大锅饭的历史惯性，对国有公司管理层的激励不足。 “储时健”现象发生后，曾引起各有关方面的广泛关注，建立激励机制受到高度重视，年薪制、股票期权等激励方式开始推行。但从目前情况来看，对国有公司管理层的激励不足的矛盾仍十分突出。且激励方式单一，主要是短期激励方式为主，中长期激励方式少，激励机制没有能够真正发挥效果。有关调查显示，只有不足30%的国有大公司认为已经建立有效的经营者激励机制。

    与此同时，约束机制也没有很好地发挥作用。在成熟的市场经济条件下，股东通过有效率的公司价值评价和强烈的市场手段，如公司控制权转移、恶意接管和融资安排等，约束管理层不得背离公司价值最大化过远。但是，这些措施在国有公司尚难实施。国有公司管理者拿公司资产在市场冒险，冒险成功可以获得业绩甚至奖励（职务提升或者提高薪酬），冒险失败却不用承担太大的风险，最多拍屁股走人。这对国有公司管理者而言，可谓是“低风险高回报”。目前，对国有公司管理者缺乏约束或者说约束不到位的情况较为普遍。国资委李荣融主任曾指出，中航油事件的最根本原因是缺少一套有效的内控制度或已有的制度没有得到很好执行，制度不落实，执行不得力的现象比较突出。

    （三）公司信息披露“失真”。国有公司普遍存在“内部人”控制问题，公司经营目标实际上是管理层利益最大化，出资人利益或目标以及职工的利益事实上被放在次要地位。受利益驱动，国有公司信息披露“失真”，信息不公开、不透明、不真实。公司信息特别是重要的经营决策信息、财务信息被管理层控制和操纵，出资人、普通职工和利益相关者很难获得公司的真实信息，造成信息不对称。即使在国有上市公司，信息“失真”问题也十分突出。据一项对证券投资基金管理人的调查显示：大约有88%的调查对象认为多数上市公司存在会计信息失真的问题。

    二、国有公司的特点

    国有公司治理问题的成因是多方面的，既有主观的，也有客观的。国有公司自身的特点，在客观上成为影响国有公司治理的重要方面。国有公司的主要特点是：

    （一）终极出资人虚位。国有资本最终所有者是全体公民。十六大决定加快国有资产管理体制改革，建立统一所有、中央和地方政府分别代表国家行使出资人职责，并分别成立国资委作为国有资本出资人代表，而国有公司的实际控制人是管理层。这种层层委托代理关系，国有资本终极出资人并不能实际参与国有公司的重大决策。国有公司不象其他公司那样，股东对重大决策问题行使最终决定权，加大了真实体现股东意志的难度。

    （二）市场化不充分。这主要表现在以下三个方面：一是市场竞争不充分。部分国有公司属于关系国家安全、国计民生的重点领域，有的原材料、产品价格仍受政府管制，还有的产品如军品的购买者主要是国家。二是公司管理者的选择尚未市场化。近两年来，国务院国资委加快了公开选聘中央企业管理人员的步伐。但总体上来看，国有公司管理者仍主要是通过组织安排的委任制。不仅委任董事、监事，还委任经理人员。三是职工对国有公司的依附性并未消除。国有企业改制为国有公司时，职工身份没有切实转换，国有公司事实上仍对职工承担着无限责任。

    （三）历史积累的各种矛盾没有根本解决。公司治理不是孤立的问题，而是“牵一发动全身”，不仅受到整个经济体制乃至政治体制的影响，还受到国有公司历史积累的各种矛盾的制约。如有的公司是由行政部门改组而成，还沿袭着过去的运行机制；有的公司甚至上市公司从国有企业分离出来，仍受到母体企业的牵制。企业的经营活动应当是充分自主的行为，但国有公司的管理行为还没有完全自主、自由，有的国有公司融资是由政府出面进行沟通，内部管理要受政府机构的掌控，还有的垄断性公司利润在很大程度上得益于政府塑造的经营环境和赋予的资源，并不能反映经营者个人的业绩。

    三、完善国有公司治理的现实选择

    “公司治理”是治理结构和治理机制的有机统一。公司治理结构，就是基于公司所有权与经营权分离而形成的公司所有者、董事会和经理人员及公司相关利益者之间的一种权力和利益分配的制衡关系。治理机制包括用人机制、监督机制和激励机制等。因此，公司治理既包括内部治理也包括外部治理。

    公司治理与一个国家经济社会环境、文化环境等密切相关。各国公司治理模式存在着较大的差异性，如公司治理结构有英美的单层董事会制、德国的双层董事会模式、日本的监事会董事会平行模式等。我国国有公司治理需要立足于国有公司的特点，既要借鉴国外公司治理的成功经验，又不能简单移植国外的治理模式，应探索建立适合我国国有公司特点的治理模式。

    （一）建立国有资本产权代表制度和外派财务总监制度，形成产权代表、董事会、监事会、财务总监和经理人员相互制衡的国有公司治理结构。

    国资委作为国有企业出资人代表，行使出资人职责。全国人大新近通过的《公司法》修正案明确国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会的职责。股东（出资人）是企业外部的，出资人拥有的是企业的股权，因此其管理对象并不是企业，而是企业的治理结构。股东会则是企业内部机构。国务院国资委作为国务院特设机构，如何从企业外部行使股东会职责，仍是一个需要进一步探讨的问题。目前，国务院国资委实行国有独资公司建立董事会试点，在一定意义上是通过派出董事作为国有股东代表，并授权董事会行使一部分股东会的职权。国外也有派出董事的类似做法，如欧洲国有公司一般都有公务员董事，日美很少有在职公务员任董事，可有退职或退休公务员任董事。

    我国国有独资公司建立董事会处于试点探索阶段。现在的问题是所有的董事都作为国有资产监管机构派出的国有股东代表，还是国有资产监管机构先派出产权代表，行使国有股东职权，在此基础上再产生董事会。笔者对建立国有产权代表制度提出一些初步设想。

    1.建立产权代表制度的必要性。目前，国务院国资委正在进行向国有独资公司委派董事的试点。但我认为委派产权代表更具合理性。一是委派产权代表可使国有资本出资人代表具体化，责任更加明确。二是产权代表组成股东会，行使股东会职权，可以化解国资委定位的矛盾。国资委作为出资人代表，主要是监管职责，难以行使国有公司股东的所有职责。股东会是公司的最高权力机构，如果国资委成为大股东会，必然会较多地参与公司事务，难免陷于干预企业过多的非议。同时，国资委以股东会身份对公司重大事项审议，成为最终决定者，容易形成自己监督自己。国资委履行出资人职责到位应该通过产权代表到位实现。三是产权代表组成的股东会采取“股决制”，董事会是最高决策机构，采取“票决制”，尽管两者人员上有所交叉，仍能形成有效制衡。四是对于国有控股、参股公司，国资委不能直接委派董事，只有董事提名权，董事要由股东会选举产生，而且董事要对全体股东负责，并非只向提名股东负责。因此，委派董事仍难以解决国有控股、参股公司国有资本出资人虚位问题。

    产权代表制度应该包括4个方面：一是资格认证。在国有企业（公司）管理层中，根据诚信、勤勉、专业能力等方面进行分级评定，确定产权代表资格，并按不同分级，确定可以代表产权的最高限额。不同产权代表在同一公司代表不同的份额。二是市场化双向选择。关于公司治理的目标，理论界存在不同观点，有“股东价值论”，认为公司治理就是确保股东的利益；有“利益相关者论”，认为公司治理不能单纯以实现股东利益为目标，还应顾及相关利益者的利益；有“利益相关者主次论”，在第二种观点基础上，更加明确公司治理必须以股东利益为主导。但不管如何，上述三种观点都强调实现股东财富的最大化是公司治理的根本目标。对于非国有公司，如果因公司治理的缺陷，股东权益得不到保彰，可以通过抛售股票或转让股权来“用脚投票”。但对于国有公司，由于国有股权退出的复杂性，国有股权不能简单地选择退出的方式。与此同时，国有股东利益最大化的判断标准更难确定。中央给国资委的一个要求就是实现国有资产保值增值。国有公司经营目标没有经过市场竞争确定，即使利润巨大也很难说这是经营的成果，实现了国有股东利益最大化。如近几年来中央石油石化企业利润大幅增长，一些人认为更多的是国际市场价格上涨带动国有资源价值提升的结果。因此，只有经过充分的市场竞争形成的国有公司经营目标，才能说是基本合理的。对于具体一个国有公司的产权代表选择，应改变目前的任命办法，尽可能采取类似于招投标方式，具有产权代表资格的人员均可参与竞争，提出自己的经营目标，经过系统评定后，最终确定该公司的产权代表和经营目标。三是任期制。比如可以考虑产权代表任期3年，每个任期更换公司1/3产权额的代表。这样既有流动性，又有相对稳定性，有效解决公司短期利益与长远利益的矛盾。四是个人财产抵押和强制责任保险制度。为使产权代表与公司共担风险，要求产权代表按照其代表的国有资本额，以一定数额的个人财产进行抵押，并强制购买相应的责任保险。这样，产权代表必须以关心自己财产的态度关心公司。

    2.树立董事平等意识，打破董事长作为公司“一把手”的传统观念。现代公司治理逐步由以股东会为中心转向以董事会为中心，董事会在公司法人治理结构中的地位更加突出。国务院国资委高度重视国有独资公司建立董事会的试点，也突显国资委对董事会在国有公司治理中的重要地位。董事会负责公司重大决策，对公司进行战略性监控，并负责选聘、评价、考核、激励经理人员，是公司内部深化改革、加强管理、提高效率的重要保证，是公司市场竞争力的制度基础。董事会能否充分发挥作用，在很大程度上决定着公司治理的有效性，决定着现代企业制度建设的成败。从我国国有公司的实际情况看，董事会不能很好地发挥作用的问题较为突出。加强董事会建设，使董事会发挥应有的作用，一方面董事要切实履行职责和义务，忠实代表和维护出资人利益，勤勉工作，奉献、敬业。要站在企业全局的高度客观地分析问题，更多地关注风险，独立地表达自己的意见。另一方面，要坚持董事会集体决策的原则，杜绝的个别人（包括董事长在内）说了算、独断决策的现象。目前，国有公司董事长一般也是法人代表，地位高于董事，习惯于首长制和“一把手”决策，带有明显的“人治”色彩。把董事长或其他人当作公司“一把手”，是导致公司内部治理失效的重要因素。董事会作为公司决策机构，实行集体决策和票决制，一人一票，董事长只是董事会的召集人，没有最终决策权。正在修改的《公司法》将增加这方面的内容。同时，董事（包括董事长）个人不能直接干预公司日常经营事务，只能通过董事会对公司经理人员进行监督。经理人员进入董事会的比例一般不应超过1/5，且产权代表不能成为经理人员。

    3.实施委派财务总监制度。国有公司董事会和经理人员有掩盖公司真实情况的动机。经营状况不佳时，真实披露信息后管理层利益将受影响，甚至可能要“下课”，而掩盖真实情况还有可能蒙混过关。委派财务总监，要求其对公司信息披露负第一责任。财务总监与总会计师不同，不属于公司经理人员。同时，财务总监还可以监督公司资金运营等方面的情况，防止国有资产流失。目前，一些地方国资委、中央企业母公司已经实施了委派财务总监制度。

    4.完善监事会制度。目前，国务院直接向中央企业委派监事，一个监事会负责3家或更多一些中央企业，发挥了一定的作用，但也存在一些问题，需要进一步完善。一是要从事后监督为主转向过程监督为主，强化监事会对产权代表、董事会、财务总监和经理人员的日常监督。二是由监事会负责聘请中介机构对公司进行审计。公司内部审计由董事会负责，外部独立审计由监事会负责。

    （二）由短期激励为主转向中长期激励为主，完善国有公司激励机制。

    国有公司激励约束方面既存在着激励不足的问题，更有激励方式单一、激励与约束脱节的问题。国务院国资委对中央企业薪酬调查显示，薪酬最高的并非是企业经营业绩最好的。有的公司经营业绩一般，但公司负责人薪酬确很高；有的公司薪酬不高，但各种职务消费、福利性消费和灰色收入却很高。相对而言，由于国有公司目标的多元化及其监管的复杂性，国有企业负责人存在着更强的机会主义倾向。
针对国有公司现实状况，激励与约束机制设计更应重视激励与约束方式的选择。

    1.建立管理层参与公司剩余分配的制度。经济增加值(EVA)是一种新型的公司业绩衡量指标，是指公司净利润扣除了资本成本后的价值。经济增加值克服了传统的业绩衡量指标如税后净利润、每股收益和净资产收益率等无法准确反映公司为股东创造的价值的缺陷，比较准确地反映了公司在一定时期内为股东创造的价值，90年代中期以后逐渐在国外获得广泛应用。我国国有公司应考虑采用这一考核指标，并将经济增加值的一定比例交由产权代表支配，作为公司管理层的激励，国资委制定原则性的指导意见，具体分配方案由产权代表决定。国有资本成本实际上就是国有资本最低回报率，可在产权代表选派时通过契约方式明确。

    2.采取多样化的激励方式。据有关调查，目前公司对经营者主要采取短期激励方式，采取年薪制的占50.0%；采取传统的“工资＋奖金”模式的占43.9%；选择“年薪制＋期权奖励”模式的仅占3.65%。完善激励机制应加大中长期激励力度，实行“年薪+任期奖励+期权奖励+退休保障金”的管理层收入模式。在养老保险的基础上，管理者在国有公司工作每满一年，相应地将一定数额的退休保障金存入专门账户，每年数额根据总年限和工作业绩有所不同，到退休时一次性支付给管理者。但管理者如有违规违纪或重大决策失误等问题，要部分或全部扣减退休保障金。这既可以保证管理者退休后继续过上比较富裕的生活，又是对管理者的一种约束，有利于防止通常所说的“59岁现象”。

    3.职务消费逐步纳入薪酬之中。目前，一些国有公司管理者名义收入不高，但个人职务消费却高得惊人，有的高达上千万元。管理者职务消费没有节制，造成巨大浪费，也损害投资者利益，应逐步纳入薪酬之中。考虑到国内整体环境因素，如一时难以操作，可以考虑先期公开管理者个人职务消费情况。

    （三）实行问责制和社会化监督，完善国有公司约束监督机制。

    原有的国有资产管理体制下，许多部门都有权干涉企业事务，谁都不对企业经营效果负责。企业经营好了，大家都有功劳；企业出问题了，却弄不清是谁的责任，没有人出来承担责任。确保国有资产保值增值，防止国有资产流失，要实行问责制，强化社会化监督，完善国有公司约束监督机制，构筑多管齐下的监督和制约国有公司负责人员的立体防线。要明确国有公司各类负责人员的责任，真正建立起一套与市场经济体制相适应约束机制，实现权力与责任的对等；强化社会监督，建立和完善国有资产使用情况的公开、公告和通报制度，增加国资运作的透明度。

    1.实行问责制。完善的公司治理制度，要把责任、权利、义务统一起来，明确工作做到什么程度，算是履行了职责，应该得到什么样的奖励；做到什么程度，表明没有完成其职责，应当受到什么样的惩罚。国有公司治理在制度上明确产权代表、董事、监事、财务总监、经理人员的权利和职责，更要落实到位。国资委李荣融主任在谈到中航油事件时就曾指出：“中央企业在设计、制定各项管理制度时要同步考虑建立监督机制，监督的责任要到位，确保制定的制度得到有效执行。”实行问责制，就是要督促公司所有管理者切实履行职责。对没有切实履行职责的，要追究负直接责任的管理者的责任，如果监督者没有及时发现并采取措施纠正也要追究监督者的责任。在中央企业不良资产责任认定和处理工作经验交流会上，李荣融主任再次强调要建立资产损失责任追究制度，要求对每笔资产损失都要弄清事实，查明原因，认定责任。对因违法违纪以及未履行或未正确履行职责等过错行为造成的资产损失，在事实清楚、证据确凿的基础上做好责任认定工作，并确定责任人应当承担的责任。要坚持违规必究、过错必追的原则，对责任人进行追究和相应处罚，建立起不良资产管理的约束机制。对于违反国家法律法规造成资产损失涉嫌犯罪的责任人要按规定移送司法机关处理；对于未履行职责和未正确履行职责等过错行为造成资产损失的，要按照干部管理权限对有关责任人给予相应的纪律处分和经济处罚。要建立惩防结合的工作机制，达到既对资产损失责任人进行追究和惩罚，又对其他经营管理人员进行教育和警示的目的。同时，国资委正在研究制定《中央企业资产损失责任追究制度》，这将为落实问责制提供制度保证。

    2.完善业绩考核制度，由考核企业为主转向考核管理层个人和考核企业相结合。国资委已经着手建立完善国有资产经营业绩考核体系，开展了中央企业年度经营业绩考核和任期经营业绩考核工作，但偏重于对企业经营业绩考核。从公司治理角度看，应转向对管理层个人考核与企业业绩考核相结合。建立产权代表、董事、监事、财务总监业绩考核体系，从诚信、勤勉、重大问题的决策判断能力等方面加强对管理层个人考核。股东会、董事会、监事会讨论重大问题时每个成员的表决及其理由要详细记录，并报国资委备案。国资委还可以要求产权代表、董事、监事、财务总监定期和不定期报告工作。这些会议记录和报告可作为管理层个人考核的重要依据。

    3. 建立国有资本收益收缴制度，形成对公司管理层的硬约束。十六大和十六届三中、五中全会都明确提出要建立国有资本经营预算制度。从公司治理角度来看，建立国有资本经营预算制度，收缴国有资本收益，可形成对公司管理层的硬约束。公司国有资本成本和一定比例的经济增加值要上缴国资委，如果公司虚增盈余，将对公司资金流造成较大压力。此外，国有资本收益收缴后，可以重点投向发展前景好、盈利能力强的项目，有利于提高资金使用效益。

    4.公司管理层考核结果和公司运营状况向社会公开，接受公司相关利益者及全社会的监督。国资委和国有公司负责人员最终都是接受国家或者全国公民的委托，管理经营国有资产，其运作理应公开、透明，向委托者报告情况，其行为和绩效理应处于社会监督之下。如果说上市公司是公众公司，那么国有公司是范围最广的公众公司。国有公司情况应及时向全国公民通报，信息披露标准应不低于上市公司。在不泄露公司商业机密的前提下，国有公司经营情况以及管理层个人考核情况，应在国资委网站上向社会全面公开，便于职工、债权人、保险公司、财税部门等利益相关者和新闻媒体以及全社会查询、监督。同时，增加公开透明度，也可以有效防止国有公司负责人员的弄虚作假行为，使之无法通过编制多套财务报表欺骗出资人或债权人或者政府管理部门等。

    参考文献：

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