2006年企业国有资产监管法制工作综述

　　2006年国有资产监管法制工作紧紧围绕国资委的中心工作，以提高国资委依法履行职责的能力和企业依法经营管理的能力为目标，以加强国有资产监管法规体系建设和企业法律风险防范机制建设为重点，在国有资产监管立法工作、企业法律顾问制度指导工作、国资委系统法制宣传教育工作、企业知识产权管理研究工作、地方国资委法制建设指导工作等方面，做了一些开拓性的工作，取得了积极进展和成效，为进一步完善国有资产管理体制和推进国有企业改革与发展，创造了更厚实的法制基础和保障。

　　一、企业国有资产监管立法工作

　　一是积极做好法律法规的起草工作。2006年国务院国资委作为起草组副组长单位或主要成员单位，积极参与《国有资产法》、《破产法》、《科技进步法（修订）》、《物权法》、《能源法》、《融资租赁法》等6部法律起草工作，同时负责《国有企业监事会暂行条例》修订和《企业国有资本经营预算条例》的起草工作。其中，《破产法》已经颁布，对其他5部法律的起草工作分别提出了立法研究报告或立法建议。《国有企业监事会工作暂行条例》自2000年3月颁布实施以来，对于规范国有企业监事会工作，促进国有资产保值增值发挥了重要作用。随着国有资产管理体制改革和国有企业改革的不断深入及《公司法》的修订颁布，需要对《国有企业监事会工作暂行条例》的一些内容进行修订。制定《企业国有资本经营预算管理条例》对于落实“政资分开”原则、完善国有资产出资人制度、调整国有经济布局和结构具有重要意义。2006年进一步加强了对该条例的调研论证工作，同时加强了与之衔接配套的相关规章和规范性文件的起草工作。

　　二是加快国有资产监管规章和规范性文件的制定工作。2006年国务院国资委制定发布了《中央企业总会计师工作责任管理办法》（第13号令）、《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》（第14号令）、《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》（第15号令）、《中央企业投资监督管理暂行办法》（第16号令）等4个规章，对《中央企业经营业绩考核办法（修订）》、《中央企业对其所出资企业行使股东权的规范意见》、《国有独资公司董事会试点企业董事会、董事评价暂行办法》、《中央企业重大资产损失责任追究暂行办法》、《企业国有产权界定与纠纷调处暂行办法》、《境外企业国有资产监督管理暂行办法》《中央企业财务预算管理暂行办法》、《中央企业负责人管理暂行办法》、《中央企业财务预算管理暂行办法》、《中央企业利润分配管理暂行办法》等20余件规章和规范性文件涉及的问题进行了全面调研论证，提出了工作思路和草案框架。同时，地方国资委也加快了立法工作步伐。截至目前，以《企业国有资产监督管理暂行条例》为核心、由16个规章和40余件规范性文件及各省市国资委制订的1200多件地方规章和规范性文件构成的国有资产监管法规体系，已经初步形成并正在加快完善，国有资产出资人制度的基本框架初步建立，国有资产监管的基础工作进一步加强，国有企业改革重组和国有经济布局结构调整等工作有了相应的规范和操作依据，国有资产管理体制的基本框架和基本制度在立法上进行了初步规范和确立。

　　三是加强法律办件的协调办理和国资国企改革中重大政策法律问题的研究论证工作。2006年全国人大及其专门委员会、国务院法制办和有关部委送国资委征求意见的法律办件有130多件次。其中大部分办件与国有资产管理体制改革和国有企业改革发展密切相关，如《反垄断法》、《军工设备设施监管条例》、《事业单位国有资产管理办法》、《行政单位国有资产管理办法》等。国资委对这些办件进行了认真研究，提出了立法修改建议和协调意见。此外，2006年选择了一些改革急需的重要专题，从政策法规角度进行了深入调研论证，主要有建立国有资产监管法规实施督查体系研究、企业知识产权战略与管理指南研究专题、中央企业贯彻实施公司法涉及的有关问题研究、国有资产监管法规体系与立法规划、在完善企业法人治理结构中加快企业法律风险防范机制建设等，在深入调研论证的基础上提出了相应的工作思路和建议，为及时研究制定相关政策法规奠定了基础。

　　二、企业法律风险防范机制建设工作

　　一是以总法律顾问为核心的企业法律顾问组织体系初步形成，为企业依法决策和依法经营管理提供了有力的组织保障。目前161户中央企业中，已经设立企业法律事务机构的中央企业有119户，占73.91％，比国资委成立之初上升了22.38％。已实行总法律顾问制度的中央企业有42户，占25.3％。其中53户中央大型企业中已有33户，占62.26％，比国资委成立之初增加了19户。中央企业中从事法律事务工作的人员由8700人增加到10200人，人员整体素质不断提高。2006年4月，国资委对中央企业10名优秀总法律顾问、10名优秀法律顾问以及121名法律事务先进工作者进行了表彰。同时，受11户中央企业委托，国资委首次组织这些企业面向海内外公开招聘企业总法律顾问，取得了良好成效和社会反响。

　　二是企业法律风险防范机制逐步建立，企业法律事务工作的服务保障和促进改革发展的功能进一步发挥。2006年4月，国资委召开中央企业法律风险防范机制建设工作会议，对企业法律风险防范工作做出了新的部署。大部分中央企业将防范法律风险作为加强企业内控体系建设的一项重点工作来抓，积极探索建立科学、规范的企业法律风险防范工作制度和工作程序，完善法律管理职能，逐步建立由企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法律部门与业务部门共同参与的法律风险防范组织模式和工作机制，进一步突出投资、销售、采购、大额资金支付、企业改制、金融债权、对外投资、担保、知识产权、劳动合同等重点环节的法律风险防范，制订应对法律风险的措施。中石油、中石化、中国恒天等企业围绕公司发展战略认真研究制定企业法律风险防范体系。中国网通结合在境外上市的要求，专门由公司法律事务部全面负责以法律风险防范为重要内容的企业风险控制体系建设。中铁工在公司章程中明确了企业总法律顾问和董事会秘书作为公司高管人员具体负责公司的法律风险防范机制建设，并建立了相关的管理体系，制定了一系列防范措施。许多企业通过开展管理流程再造，将法律事务机构的参与纳入整个企业内部管理体系，实现企业法律事务工作与企业中心工作的有机结合，为企业挽回或避免了大量的经济损失。

　　三是加强重大法律纠纷案件的管理和协调，中央企业合法权益得到维护。中央企业根据2005年国资委公布的《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》，对系统内发生的重大法律纠纷案件进行了全面梳理，提出切实可行的预防措施，建立了重大法律纠纷案件的预警机制和中央企业内部重大法律纠纷案件管理办法。截至2006年11月底，国资委共收到中央企业报请国资委出面协调的重大法律纠纷案件270起，涉及中央企业110家，直接涉案金额300多亿元，间接涉案金额超过500亿元。对此，国资委与中央企业共同努力，及时与司法系统、政府有关部门以及地方政府等进行协调和沟通，使一些重大案件得到解决，直接挽回了大量经济损失。同时，为从机制和制度上帮助中央企业解决重大历史遗留案件，在国资委的积极协调下，最高人民法院专门印发了《关于依法妥善处理中央企业在深化改革过程中发生的民事纠纷案件的通知》（法办[2006]102号），为中央企业处理重大法律纠纷案件创造了较好的环境。

　　三、国资委系统法制宣传教育工作

　　一是国资委系统“四五”普法工作圆满结束。“四五”普法期间，中央企业和地方国资委按照全国普法办和国资委关于深入开展“四五”普法活动的有关要求，紧密围绕国有资产管理体制改革与国有企业改革发展的实际，通过专业培训、知识竞赛、案例教学、专题研讨等多种形式开展了普法工作。其中，中国石油天然气股份有限公司共举办法律讲座近2000场，举办法律培训班1152期，培训20余万人，占员工总数的50%；中国航空工业第一集团公司与中国航空工业第二集团公司联合举办“四五”普法百题知识竞赛活动，数万名职工参加了竞赛活动。通过“四五”普法工作，普遍增强了国资委系统的法治理念，进一步提高了国资委依法履行职责和企业依法经营管理的水平，各项工作逐步进入法制化、规范化轨道，为深化国资国企改革、实现国有资产的保值增值提供了保障。为鼓励在法制宣传教育工作中作出突出贡献的先进单位和先进个人，2006年国务院国资委对中央企业系统278个先进单位、304位先进个人和地方国资委6个先进单位、29位先进个人进行了表彰。

　　二是国资委系统“五五”普法工作全面启动。根据《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育第五个五年规划》和十届全国人大常委会《关于加强法制宣传教育工作的决议》提出的各项任务，国务院国资委成立了“五五”普法工作领导小组和普法工作领导小组办公室，负责指导推动中央企业、地方国资委和委机关内部的普法工作。制定印发了《关于在中央企业开展法制宣传教育的第五个五年规划》和《关于在国资委系统开展法制宣传教育的第五个五年规划》。按照国务院国资委普法规划的要求，中央企业和地方国资委成立了普法工作机构，并结合各自特点，分别制定了“五五”普法规划，从工作目标、主要任务、普法对象、组织领导、实施步骤、保障措施等方面做出总体安排。其中，中国航空工业第一集团公司、中国航空工业第二集团公司、国家电网公司、南方电网公司、中国大唐集团公司、华北电力集团公司、中国材料科工集团公司等中央企业成立了由企业主要负责人为组长的普法工作领导小组，召开了全系统“五五”普法工作启动大会，并将普法工作纳入企业各级领导任用考察的重要指标范围。

　　三是积极开展普法培训宣传工作。为配合国资委系统“五五”普法工作的开展，国务院国资委与中央宣传部、司法部联合制定了《关于加强企业经营管理人员学法用法工作的若干意见》，编写了《国有资产监督管理政策法规汇编（2006年版）》、《中央企业法制宣传教育征文选编》和《企业经营管理人员法律读本》。中央企业在确定《宪法》、《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等学习重点的同时，结合企业自身经营和所处行业特点，有针对性地明确了相关的普法培训宣传内容，并将普法宣传与制度建设相结合，以依法决策、依法经营理念为核心的“企业法律文化”正在部分企业逐步形成。

　　四、企业知识产权管理研究与推动工作

　　企业知识产权创造、应用、管理和保护的能力决定着企业的核心竞争力。近年来，中央企业紧紧围绕提高自主创新能力和核心竞争力，不断加强知识产权工作，对企业专利、商标、著作权、商业秘密的管理保护提出了明确严格的要求。“十五”期间，中央企业申请专利年均增长28%；2004年，中央企业的5项专利被国家知识产权局授予中国专利金奖，占全部获奖专利的40%；2005年，中央企业申请专利10031件，其中发明专利4462件；授权专利4948件，其中发明专利1657件；授权专利和授权发明专利分别占申请总数的49%和37%，均高于全国平均水平。许多中央企业如电信科学技术研究院、武汉钢铁(集团)公司、中国航天科技集团公司等企业，通过加强知识产权工作极大地提升了企业的自主创新能力和核心竞争力。

　　2005年9月国务院启动国家知识产权战略研究制定工作以来，国资委对牵头承担的“企业知识产权战略和管理指南”专题进行了大量的调研论证工作，摸清了我国企业知识产权的现状和问题，提出了《我国企业知识产权现状调查报告》，并通过该专题研究，对国内外企业知识产权形势进行了深入的分析，对我国企业知识产权发展战略、发展目标、战略任务和战略重点及措施保障进行了深入论证，提出了包括企业知识产权战略规划、企业知识产权创造、应用、管理和保护，以及企业知识产权操作技巧等内容的知识产权工作指南，在此基础上将进一步形成知识产权管理制度范本、知识产权合同范本、中外知识产权重点案例等重要指导性文件，进一步提高企业知识产权意识，加大企业知识产权管理工作的指导与推动力度。

　　五、地方国资委法制建设指导工作

　　一是制定了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》。在三级国资委基本组建到位的基础上，为落实“国有资产属于国家统一所有”原则，坚持国资国企改革的正确方向，保证国有资产监管法规的贯彻实施，建立上下协调的国有资产监管体系，2006年国务院国资委制定发布了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》，进一步规范了上下级国资委之间的指导监督关系，初步确立了国资监管的立法备案制度、法规实施的督查制度、违法违规的查处制度、产权纠纷的调处制度、重大事项的备案制度等。

　　二是召开了全国国资委系统法制工作会议。为加强对地方国有资产监管法制工作的指导与推动，2006年6月，国务院国资委在上海召开了全国国有资产监管法制工作会议，总结交流了各地国资委组建以来国有资产监管法制工作经验，研究部署了当前及今后一个时期国有资产监管法规体系建设和企业法律风险防范机制建设等方面的工作，提出了今后两至三年内国有资产监管法制工作的目标和要求，推动了地方国有资产监管法制工作的深入开展。

　　三是加强了对地方国有企业法律顾问工作的指导与推动。从在国务院国资委的积极推动下，目前1069户省级国资委所出资企业中，已设立法律事务机构的企业有573户，占54.6%，已实行总法律顾问制度的企业有151户，占14.1%。上海、湖南、辽宁、河北、江西、湖北六个试点省市的所出资企业中，设立法律事务机构的平均比例为73.8%，建立总法律顾问制度的平均比例为32.1%。非试点省市设立企业法律事务机构的平均比例为49%，建立企业总法律顾问制度的平均比例为9.2%。

　　六、积极做好2007年的企业国有资产监管法制工作

　　一是进一步完善国有资产监管法规体系。《国有资产法》是国有资产监管法规体系的“母法”，国资委是该法起草组副组长单位。2007年要在认真总结国有资产监管实践经验的基础上，根据十六大确立的改革方向，进一步加强该法的起草论证工作，提出立法意见和建议，推动该法尽早出台。《公司法》是国资委依法履行出资人职责的重要依据，2007年要抓紧完善与新《公司法》相配套的各项规章和制度，包括中央企业对其所出资企业行使股东权的规范意见、国有独资公司章程、国有独资公司董事资格及其义务责任等方面的规定，推进国有大中型企业改革步伐。要进一步做好国有资产监管法规体系急需的相关立法工作，包括国有企业监事会暂行条例、企业国有资本经营预算管理条例、企业国有资产收益收缴办法等。同时，要继续积极参与物权法、科技进步法、能源法等法律法规的起草修订工作。要在现有法规清理工作的基础上，继续做好与国资委履行职责相关的国有资产监管法规的清理工作。

　　二是要基本实现国有重点企业法制建设三年工作目标。即2007年底，要在所有中央企业和省属国有重点企业普遍建立法律事务机构，其中在53户中央大型企业和其他具备条件的部分中央企业、部分省属国有重点骨干企业建立总法律顾问制度。为此，2007年要加大工作力度，加快推进以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度建设，进一步建立健全企业法律风险防范机制。要推动企业全面落实总法律顾问和法律事务机构的各项职责，重视发挥好总法律顾问和企业法律事务机构的作用。要推动企业结合生产经营、改革发展的实际，坚持事前防范和事中控制为主、事后补救为辅的工作原则，努力将法律风险防范工作纳入企业经营管理的全过程，实现对企业法律风险的全方位防范和动态化监控。要指导企业把经营决策的法律风险防范作为重中之重，进一步规范决策程序，严格法律审核把关，努力从源头上消除法律风险。要继续重视做好所出资企业重大法律纠纷案件的协调处理工作，把这项工作作为推进企业法律风险防范机制建设的重要抓手，定期对企业发生的重大法律纠纷案件进行认真剖析，督促企业抓紧建立和完善防范重大法律纠纷案件发生的机制和制度。

　　三是国资委系统“五五”普法工作要形成新局面。要通过“五五”普法宣传工作，在国资委系统营造浓厚的法治氛围，进一步提高国资委依法履行职责的能力和企业依法经营管理的能力。为此，在指导地方国资委和各中央企业做好“五五”普法宣传发动工作的基础上，2007年要进一步推动国资委系统做好普法规划的组织实施工作，按照规定的学习时间，分别对中央企业经营管理人员特别是企业法律顾问、地方国资委法规处处长和委机关内部工作人员，进行分期分批的法律轮训，及时组织普法工作经验交流，分阶段做好普法工作的总结和检查，确保“五五”普法规划得到全面贯彻落实。

　　四是进一步提高企业知识产权管理水平。在完成国务院部署的企业知识产权战略与管理指南课题研究的基础上，2007年要加强对中央企业知识产权工作的指导推动力度，提出国有大中型企业加强知识产权管理、制定实施知识产权战略的工作指南，指导企业制定知识产权战略，加强企业内部知识产权管理制度建设，提高企业对专利、商标、商业秘密、版权的综合运用和战略管理能力，发挥知识产权在保护企业技术创新、促进成果转化、提高核心竞争力中的作用。要推动企业有重点有步骤地构筑知识产权优势，对关键技术和重要产品形成一批自主知识产权和知名品牌，力争在国有大中型企业中率先培育一批拥有自主知识产权和知名品牌、具有较强国际竞争力的优势企业。

　　五是国有资产监管法规实施的督查工作要取得新突破。在以《条例》为核心的国有资产监管法规体系初步形成的基础上，2007年要积极探索国有资产监管法规实施的督查工作，逐步在国资委系统和所出资企业形成一个有法必依、执法必严、违法必究的良好法治局面。要加强对督查的依据、督查的手段、督查的方式、督查工作是否属于行政执法等理论问题的研究。在研究探索的基础上，结合《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》的实施，积极开展督查工作的探索和实践，理出督查工作思路，理顺督查工作关系，明确督查工作职能，规范督查工作程序，逐步建立督查工作制度，力争取得新的突破。

　　（撰文：张德霖）